仇保兴：新型城镇化 从概念到行动

       城乡互补协调发展的城镇化

我国城市发展模式面临转型，新型城镇化与传统城镇化之间存在哪些主要区别？我国要如何应对城镇化进程中面临的危机与挑战？本文认为，新型城镇化主要应侧重解决六个方面的突破。

一、从城市优先发展的城镇化转向城乡互补协调发展的城镇化

（一）如何理解我国的“三农”问题

首先，城市与农村有各自不同的发展规律。历史上来看，凡是用城市发展规律来取代农村、农业发展自身规律时，“三农”问题就趋向于恶化。比如，过去搞人民公社、大办食堂、大炼钢铁、农业学大寨等运动，在许多方面沿用了城市和工业发展的模式来解决农村问题，反而造成了生产力倒退。改革初期，小平同志总结了基层农民的创造，推行农村联产承包责任制，真正抓准了农业农村发展的自身规律，带来了农村生产力的大爆发。第二，由于我国的特殊国情，绝不能盲目照搬发达国家的现代农业道路，那是建立在化学农业、能源农业基础上的大农业，在我国大多数地方是行不通的。第三，城乡一体化发展绝对不能搞成“一样化”发展。许多基层干部对“一体化”的简单理解就是用城市、工业来消灭农业、农村和农民。实质上，城乡一体化应该追求城乡两者差异化互补协调发展。先行国家有四种城乡发展的模式：

一是城乡相互封闭式发展模式。这是由美国伯克利大学的教授首先提出来的。他们认为：城市在城镇化过程中像一个吸血鬼，把农村的人、资源、财物都吸收了，却把污染留下，造成农村的萧条，所以城乡必须要相互隔离。这一理论在实践上从来没有成功过。

二是城市优先发展模式。这种模式在非洲、拉丁美洲有过长期的实践，其理论依据是《华盛顿共识》，即城乡发展模式必须依据金融自由化、资产私有化及政治民主化等。事实是农村土地的私有化就会导致大量失地农民涌向大城市，造成大城市恶性膨胀，越过人口增长的刘易斯拐点之后，长期的衰退接踵而至。这一发展模式导致拉美陷阱的出现和非洲经济的发展困境。一方面，由于土地私有化使大量的失地农民迁移到城市来，找不到工作，在城市周边形成大量的贫民窟。联合国2005年度报告《贫民窟》中就调查了非洲和拉丁美洲的贫民窟状况，城市60%~70%土地被贫民窟占据，产生了非常严重的社会动乱、投资环境恶化等问题。另一方面，由于农村劳动力过度转移，造成了农产品歉收和严重的饥饿问题。因此，城市优先发展的模式也是行不通的。

三是城乡同质化的发展模式。在美国，机动化和城镇化同时发生。当时恰逢美国出于冷战需要防原子弹，缩减城市规模，诱导人们住到郊区去，再加上国家补贴高速公路的大规模建设，导致城市低密度地蔓延，演变成“车轮上的城镇化”。如果我国按照城乡同质化模式发展，所有的耕地都将变成停车场和道路。

四是城乡差别化协调发展的模式。典型的例子是欧盟的一些国家如法国及亚洲的日本。欧盟国家及日本的农村人口高度集聚在历史形成的村落之中，并伴有开阔的原野和田园风光，同时把历史的积淀和带有地理标志的优质特色农产品生产等结合在一起。如法国香槟地区所有生产发泡果酒的人都可以共享香槟酒这个品牌；同时，香槟地区的农村都是古色古香的，成为迷人的旅游胜地。日本的情况类似，日本每年有千分之一的人被农村高质量的生活所吸引，回到农村定居，其产业结构直接从农业走向服务型经济发展的绿色道路。

总之，城乡经济社会一体化发展，不是要把农村都变成城市，更不是追求城乡一样化，而是要按照城乡各自的发展规律，走城乡差别化协调发展道路。现在我国基层有一些观点，主张用城市的办法改造农村，将农村改造成为城市，用工业的办法改造农业，那样就会导致城乡“同性恋”，根本不可能萌发生态文明。

（二）当前我国农村规划建设存在的主要问题

1.盲目撤并村庄，片面理解城镇化。我国南方一些地方把村庄村落简单合并，将农民赶上楼，以为可以节约很多耕地。但是，调查发现，农民虽已上楼，但还在务农，上楼后农机具、粮食、种子和肥料等没有地方堆放，只能堆在楼下绿地中。农民种地是一种循环经济，如果一味赶农民上楼，不仅造成农业循环链断裂，而且还忽视了庭院经济的收益。

2.盲目对农居进行改造，忽视了村镇基础设施建设。我国的城镇化伴随着旅游的全民化，而且旅游业是最大的财富分配机会之一。如果盲目对农居进行改造，忽视了传统民居的“个性”，如岭南派民居的个性非常独特，在改造过程中一旦被破坏，大量历史文化遗产就永远消失了，农村农民就失去了分享这些财富的新机会。

3.盲目安排村庄整治的时序。这种做法在我国北方比较普遍。比如村里的路还是土的，而农田里却铺上了水泥路，这是因为基本农田改造有标准、有补贴，使得水泥路铺到农田里去了。村民的饮水还很困难，玉米地里却有了自来水管，因为要推广喷灌技术。村里的小学校舍属于危房，活动室却一个挨一个盖起来了。调查中发现，一个200农户的村庄竟建有16个活动室，除了合作医疗活动室，农民不知道其他活动室是做什么用的。因此，搞那么多个单独的活动室确实是在浪费。

4.忽视了小城镇建设。在国外生活条件最好的、风景最优美的、多次被列为全球最佳居住环境的地方，一般都是小镇，而我国恰恰相反，农村集镇生活条件是比较差的。原因在于镇建设缺乏两个抓手：一是土地出让金没法产生，产生了也要上交到城市里来，结果造成城市与集镇公共投资严重不公平；二是小城镇的管理模式不一样。国外的小城镇没有公务员制，所谓小城市市长都是兼任的，许多市长是由退休的公务员担任。小城市一般都设有城市委员会，委员会的委员都是兼职的，市长轮流来当，每月市长补贴200美元交通费。城市委员会每年开几次会决定一些重要事项,如聘请城市经营者。城市经营者把自来水、污水处理、街道清洁、绿化等通过市场化，像小区物业管理一样进行运营。地方的主要收入来源是物业税,即通过财产税的征收来达到财政收支平衡。发达国家如美国、加拿大及欧盟国家的5万人口以下小城市都普遍采用这种模式，这些城市用于公务员的工资基本上为零，使得宝贵的财政资金基本能够全部用在城市基础设施的建设和正常维护上。如果没有这种体制，这些小城市就很难与大中城市竞争。我国在这些问题上有比较大的差距，导致地方财政资金利用效率不高。

（三）城市和乡村应遵循不同的发展规律

城乡空间差异化协调发展的思路是基于城市和乡村本身具有不同的发展规律。从生产角度来讲，农村农业是以家庭经营为主；城市工业是以企业为主，讲究专业化分工和合作。从消费角度来讲，农村农业是低成本循环式，没有任何资源在传统农业中被浪费或成为垃圾，农耕文明能够长期延续，正因为其本质上是循环的；城市和工业是高消耗直线式的，有很强大的生产者和消费者，但是没有降解者，无法形成循环经济。从公共品提供角度来讲，农村农业以自助合作为主，如修桥铺路是通过捐助或老百姓集资来实现的；城市的公共品服务是由政府包办的。从景观特征来讲，农村农业是自然的、宽旷的、情趣的、传统的；城市工业是文化的、现代的、娱乐的、多样的和动态变化的。从空间关系来讲，农村农业是生产的空间、生活的空间和生态的空间三者合一，空间结构是有效率的存在；城市是工业区、居住区、商业区等功能的分区和空间的分离。因此，城乡协调发展就要承认和利用这些差别的存在，就要遵循符合生态文明观的村镇规划与建设原则。

1.保护生态和农村特色。村庄得以维持的基本自然资源直接来自周边区域。乡村规划应尽可能保留乡村原有的自然地理形态、生物多样性和这两者之间的联系。

2.乡村生活与生产在土地与空间适用上的混合性是一种有效率的存在。应该尊重并加以“拾遗补缺”式的优化，而不能按城市“规整”的模式推倒重来。

3.保持乡村生态循环。维持干净的水、土壤、生态良好的生态系统将成为脱贫致富之后农民的第一需求。村庄周边的区域对农民的资源供应能力和废物吸收能力是有限的，乡村规划也应注重“生态承载力”。

4.村庄的规划建设要向历史学习。尊重与保护村庄文化遗产、地域文化特征及其自然特征的混合布局，不仅应成为村庄整治建设的重要内容，更是吸引游客发展农村第三产业的主要资源。

5.坚持适用技术推广。乡村生态的循环链、乡村生活与生产混合等特点必须加以完整细致的保护。尽可能应用小规模、微动力等与原有生态循环链相符合的环境保护技术和能源供应方式。如太阳能、小型污水处理、沼气池这些小型化、分散化的设施就非常适用。

6.尊重自然。农业和生态用地的保护（特别是基本农田、湿地、水源地、生态用地的保护）应成为乡村规划管制的重点，采取更加系统的保护和利用。乡村自然美景、生态敏感区、风景名胜区和自然斑块都是最珍贵的城市和农村共享的大自然财富。

7.强化县城建设，促进县域经济发展。要发挥县城关镇总体规划对统筹城乡协调发展，引导构建合理的产业和县域城镇空间结构的作用。

8.加快小城镇建设，带动周边农村发展。小城镇对于有效吸纳农村富余劳动力就地就近就业，为农业产前、产中、产后提供规范化服务，提高农村地区现代化水平具有重要作用。一些地方通过制定小城镇规划，明确了产业的布局，为依托农业和服务现代农业的产业发展提供了服务，实现了小城镇的差异化发展。小城镇围绕主导产业发展产业链，培育和促进各具特色的产业集群发展，打造“一镇一品”、“一镇一业”格局，增强了县域经济的活力。

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