中国城镇化进程中的财税收入

       土地财政的成因与利弊

二、土地财政的成因与利弊

建国后很长一段时间，我国的土地使用制度是无偿、无限期、无流动的行动划拨模式，这种模式显然难容于市场经济。80年代关于如何进行改革已然众说纷纭，1988年宪法修正案中规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，土地使用权转让才终于有了法律依据。当时对于为什么实行土地有偿使用，主要有两种观点。一种是财政观点，主要是为了增加政府财政收入，强调国家土地使用权在经济上的实现；另一种是经济观点，认为片面追求地租的最大化，反而会侵蚀其它利益，不利于理顺经济关系，所以必须防止单纯财政观点。当时虽然没有形成结论达成共识，但从后来实践来看，无疑是单纯财政观点占了主导地位，最终形成了土地财政。中国的土地制度改革学习的是香港土地批租制中的卖地方式，但是这种学习只有其“表”，全无其“里”，它只学了“表”面上的如何卖地，而内“里”怎么花钱、怎么接受监督和约束则一片空白。这其中有两点最值得反思。一是香港的土地收入纳入了土地基金专户管理，杜绝了随意实用的可能性，而在中国，除了归入财政预算收入外，连基本的软约束都没有。二是香港的土地管理与土地批租经营，隶属不同职能部门，相互之间职责分配明确。而中国的现行土地管理制度，则是二者合一，都由地方政府有关部门负责。管理者和经营者集于一身，自然会产生很多问题。作为政府，要经营土地，自然会“越俎代庖”成为市场竞争的主体。然而，有经营就有利益，而一旦经营与管理产生矛盾时，由于涉及到地方经济利益，自然是管理服从于经营而不是相反。由此也可明白中国房地产的宏观调控，更多的是中央政府调控地方政府，而不仅是企业和个人，因为地方政府的确是房地产业链中占据主导地位，土地财政便是这一现状的真实结果。土地财政的出现，可谓先利后弊。过去十几年，中国城镇化建设突飞猛进，其根源便在于政府通过土地经营，积累了大量建设资金，这些资金投入到基础设施建设上，带动了城市规模扩大和经济腾飞，正如上文所说，这些属于土地财政的正面作用，不容否认。然而，土地财政也在此过程中衍生诸多问题，甚至严重异化中国的城镇化进程。

一是土地泡沫风险。正如上文所说，过去十多年地方政府经济增长模式，完全建立在土地价格持续上涨而且是暴涨的基础之上的。如果土地价格上涨是非理性的，而且有巨大泡沫，土地财政的结果一定是灾难性的，就如同现在的日本一样，失去20多年经济增长的成果，至今仍在泡沫破灭之后的陷阱里挣扎。

二是促生了高房价且居高不下。推本溯源，房地产价格的持续上涨且居高不下，土地财政无论如何都是根本愿意之一，土地财政不改革，房价想回归理性难上加难。

三是改变了地方经济发展模式和产业结构比例。十多年来，土地财政主要投向城市基础设施建设，促进了建筑业、房地产业的发展繁荣，却严重改变了正常产业结构，影响了产业调整，而土地财政占GDP的比重之高，已有“尾大不掉”之感。

四是社会资源、资金的严重浪费。土地财政长期缺乏收支规范与监督机制，已然衍生太多社会问题。政绩工程有之，挥霍浪费有之，灰色经营有之，种种老百姓深恶痛绝之事，屡见不鲜。

五是严重异化中国城镇化进程。由于土地财政主要用于城市建设，中国的城乡差距和地区差距，不仅没有减少，反而更加扩大。在现有官员政绩指标体系激励下，城市建设本身就已经变质为官员追求政绩的一个工具。从城市建设中，官员希望获得仅仅是GDP增长速度和财政收入，而高速扩大土地储备、扩张城市规模，乃是实现GDP和财政收入快速增长的捷径。城市走上粗放扩张的道路，只是城市建筑物的快速构筑，更没有相关城市社会秩序、精神秩序的建设，要言之，即民众的生活幸福感并没有随之同步，反而普遍陷入焦虑状态。地方政府同时，土地财政也加剧了贫富分化，在土地征收和房价上涨的过程中，不同收入的人群收入差距无疑更一步拉大。

如果中国的城镇化、现代化进程，仅仅是物质的单纯增长，其它精神、幸福等领域的价值没有得到重视和建立，个中隐忧不言自明。可以说，土地财政曾经发挥过重要、积极的作用，然而随着经济发展和改革的深入，土地财政的弊端已经越来越明显，已经成为中国可持续发展的一大障碍，理性逐渐退出历史舞台。

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