高舜礼:《国民旅游休闲纲要》出台概要

从最初酝酿的“国民旅游”走到了“国民旅游休闲”，主要是与三重因素有关，即大众休闲飞速发展、休闲与旅游关系紧密、引导休闲发展职能归属旅游部门;名称由最初的“计划”变为“纲要”，主要是受我国经济体制由计划转向市场的影响，国家对经济社会发展的谋划部署也由计划变为规划，因此，纲要实际上应该是国民旅游休闲发展规划纲要。

经国务院批准，2013年2月2日国务院办公厅印发了《国民旅游休闲纲要(2013-2020)》(以下简称“休闲纲要”)。这是为满足人民群众日益增长的旅游休闲需求，促进旅游休闲产业健康发展，推进具有中国特色的国民旅游休闲体系建设的重要部署。

一、休闲纲要的酝酿

探究休闲纲要的出台，有几个问题绕不开。一是旅游与休闲为何并提，二是为何将纲要冠以“国民”，三是纲要为何在此时出台。回答这些问题，需要了解休闲纲要出台的背景。

(一)旅游度假、度假休闲、旅游休闲

1992年，国务院批准在全国设立12个国家旅游度假区，这是在国家旅游局的推动下，较早在国家层次提出旅游度假的概念。1996年，国家旅游局把当年确定为“中国度假休闲游”主题宣传年，自此度假休闲成为耳熟能详的专业搭配。

2006年，时任国务院副总理的吴仪同志在世界休闲高层论坛上致词，把旅游作为与休闲密切相关的产业之一，表示“应积极研究使大多数人都能够享受休闲生活的具体措施，倡导积极向上、文明、健康的生活方式”。其后，“休闲”被作为新的消费热点多次写入国务院《政府工作报告》。在此前后，业界对休闲领域的研究也更加深广，均认为休闲与旅游关系紧密。

2008年下半年，国务院批复国家旅游局机构“三定”方案，赋予其引导度假休闲的职能。至此，旅游与休闲的结合，除了专业领域的密切关联，更有了管理部门的职权统一。

(二)国民旅游计划、旅游休闲计划

从上世纪90年代中期起，由于改革开放20年所取得的成就，中国国民旅游日渐崛起，表现为国内旅游迅速发展，出境旅游开始起步，对经济社会发展拉动作用明显。1997-1998年发生了亚洲金融危机，党中央、国务院出台一系列拉动内需的应对措施，国家旅游局迅即开展大量研究工作，积极发挥旅游业作为国民经济新增长点的作用。这一时期的研究成果，结集为《新世纪、新产业、新增长――旅游业成为新的经济增长点研究》一书于1999年出版，该书涉及了制定旅游产业政策、实施带薪休假、鼓励国民旅游消费等，国民旅游计划便是酝酿的思路之一。

1999-2002年，国家旅游局会同国家经贸委开展《国家旅游产业政策》的研究和编制，曾把实施国民旅游计划写入过征求意见稿，后因故该套政策未能出台。2007年9月，为贯彻落实《国务院关于加快发展服务业的若干意见》，国家旅游局出台了《关于进一步促进旅游业发展的意见》(旅发〔2007〕51号)，提出随着国家带薪休假制度的落实，鼓励有条件的地区制定国民旅游计划。这是首次正式对外提出该计划之名。

2008年1月1日，国务院《职工带薪年休假条例》开始施行。下半年，国务院批复国家旅游局“三定”方案，赋予其引导度假休闲职能。此时，国务院《政府工作报告》和中央经济工作会议文件已把休闲作为消费热点。在此背景下，国家旅游局11月在支持广东省进行旅游综合改革试验的合作意向中，赞同其在全省率先试点国民旅游休闲计划。有关消息在其后的上海国际旅游交易会上传出，迅即引起新闻媒体热切关注。2009年1月，邵琪伟局长在全国旅游工作会议上宣布，广东、浙江、江苏、山东四省率先进行国民旅游休闲计划的试点。2月，广东省国民旅游休闲计划出台，随即“国民旅游休闲计划”成为一时舆论热点，并对其后研究制定的国务院文件产生了影响。

(三)国民旅游休闲纲要

2009年12月1日，国务院出台了《关于加快发展旅游业的意见》(国发[2009]41号)，提出制定国民旅游休闲纲要。

二、休闲纲要的编制

为了尽快落实国发[2009]41号文件精神，加快启动休闲纲要的编制工作，国家旅游局综合司2009年12月底即提出了纲要编制工作思路，计划由国家发改委、国家旅游局相关司室牵头成立纲要编制工作机构，承担调研、起草、论证、会签等有关工作，争取2010年第四季度形成报送国务院的纲要送审稿。由于多方面的原因，纲要的起草编制进展和有关环节比计划进程有所延缓。

(一)基础研究。2008年年底至2009年秋，国家旅游局综合司牵头，委托中国旅游研究院开展了基础性研究，如收集资料、梳理问题、厘定概念、廓清领域、研究框架等，形成了近40万字的《国民休闲纲要前期研究》。上述方面涉及理论界、学术界对休闲相关概念的有关论点，休闲的内涵、定位、功能等，休闲相关产业的关系与边界，休闲的业态与产业链，休闲发展的影响因素，休闲发展的导向原则，休闲发展的政策环境，发达国家的经验借鉴，地方先行先试的实践探索等，为具体编制工作提供了必要的研究支撑。

(二)调研起草。为了做好起草准备工作，纲要起草组先后赴浙江、山东、北京等地实地调研，听取地方旅游及相关部门和专家学者意见，走访体育总局，借鉴《全民健身计划》出台的经验。2010年春，在北京郊区起草出第一稿;之后，前往江西等地调研，征求数省市意见，11月底再修改一稿，提交12月中旬在广东珠海召开的全国休闲工作会议，直接听取各省市旅游局代表意见。2011年8月，在山东烟台召开专家论证会，来自旅游、文化、体育、经济等领域的专业人士，就纲要名称、规范领域、规划时限、惠及重点、公共服务、政府责任等提出修改意见。

(三)征求意见。2011年11月，发出纲要征求意见稿，向教育部、财政部、人社部、住建部、交通部、铁道部、农业部、文化部、广电总局、体育总局、民航局、全国总工会、共青团中央、全国妇联、全国老龄办、全国残联等16个部委和相关部门，31个省区市旅游局书面征求修改意见。

(四)修改会签。2012年一季度，国家旅游局局长办公会原则通过纲要会签稿，国家发改委接到会签稿后，就修学旅游、旅游客运、家庭旅游、经济型酒店等提出修改意见。10月，两部门针对社会公众对带薪休假落实的呼声及中秋国庆黄金周舆情，又强化了纲要有关带薪休假落实的内容，对保障闲暇时间、受益人群、监督方式等作了充实，之后会签上报国务院。

(五)送审批复。国务院办公厅接到送审稿后，于2012年12月底、2013年1月两次征求发改、人社、教育、旅游等四部门意见，2月2日报经国务院领导签署发布。

三、休闲纲要的几点注释

以上所谈相关事件和时间节点，或许有助于窥视纲要出台过程;若进一步了解纲要出台背景，则需作较宏观的把握与研究分析。

(一)纲要的直接参照

国民旅游计划也好，国民旅游休闲纲要也罢，其实质是什么，由哪儿直接得到的启示?这是稍微接触纲要以后，必然要思考和探究的问题。就目前的认识而言，纲要是促进大众旅游休闲的一项发展规划，出台的基础是大众收入与大众闲暇的增多，并有政府出台带薪休假、便利旅游、刺激消费等措施。按照业界既有的认识，国民旅游休闲的概念萌芽于西方发达国家，上世纪大萧条之后的美国罗斯福新政就涉及了相关政策，之后法、英也施行带薪休假并形成较完整的政策体系，到70年代日本则提出类似国民旅游计划的概念。

(二)纲要出台的基础原因

作为推动大众旅游休闲的发展规划，纲要出台的基础是旅游休闲大众化的发展，基本原因是其迅猛发展的现实需求，换言之，就是为满足人民群众日益增长的旅游休闲需求。据统计，2000年我国国内游7.44亿人次，出游率达59.1%;2010年国内游21.03亿人次，出游率达157.4%，10年间增长近3倍，恰好印证了这一状况与态势。假日旅游如火如荼的发展更是如此。国民旅游对拉动消费、扩大内需发挥的重要影响，在我国经济遭遇外界不利因素冲击之时，如亚洲金融危机、“非典”疫情、全球金融危机影响等，则表现得极其明显。从纲要酝酿、概念萌芽，到起步推动、编制出台，这一过程也就是国民旅游蓬勃发展和期望能够得到进一步更大发展的过程。

(三)纲要出台的直接动因

纲要较快地以如此形式出台，与国发[2009]41号文件的要求是密不可分的，否则不知还要论证、协调、争取多久，仅申请立项恐怕也要多年时间。国发41号文件的出台，主要原因是为应对国际金融危机的影响，通过加快发展旅游业，达到刺激消费、扩大内需、转变发展方式的效果。对中国旅游业来说，41号文件的重要影响远不止它本身，写入其中的设立中国旅游日、抓紧旅游综合立法、进行旅游综合改革等，都对旅游业发展具有深远的影响。制定国民旅游休闲纲要就是其中之一。

(四)纲要的名称

就纲要的内容而言，所涉及的休闲应是全面覆盖的大休闲，包括旅游休闲、文化休闲、体育休闲、生活休闲等。在纲要编制过程中，有些专家主张在名称上去除“旅游”、只保留“休闲”，就是这个原因。但纲要最终冠以“旅游休闲”之名，应是考虑了与41号文件相衔接。为何从最初酝酿的“国民旅游”走到了“国民旅游休闲”，主要是与三重因素有关，即大众休闲飞速发展、休闲与旅游关系紧密、引导休闲发展职能归属旅游部门。至于纲要名称由最初的“计划”变为“纲要”，主要是受我国经济体制由计划转向市场的影响，国家对经济社会发展的谋划部署也由计划变为规划，由指令性变为指导性，因此，纲要实际上应该是国民旅游休闲发展规划纲要。

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