加快研究起草生态补偿条例

十二届全国人大常委会第二次会议4月23日听取了国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告。报告指出,下一步工作的重点之一是,加快出台生态补偿政策法规。

报告指出,我国关于生态补偿方面的政策法规建设滞后。目前,我国还没有生态补偿的专门立法,现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中,缺乏系统性和可操作性。尽管近年来有关部门出台了一些生态补偿的政策文件和部门规章,但其权威性和约束性不够。现有的政策法规,也存在着有法不依、执法不严的现象。

报告介绍,总体来看,我国的生态补偿机制还没有根本确立,谁开发谁保护、谁受益谁补偿的利益调节格局还没有真正形成,在促进生态环境保护方面的作用还没有充分发挥,还需要付出长期艰苦的努力。

报告要求,要通过完善政策和立法,建立健全生态补偿长效机制。抓紧修改完善《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》,在认真总结近年实践经验基础上,研究提出推进工作的主要措施。加快研究起草生态补偿条例,明确生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、相关利益主体的权利义务、考核评估办法、责任追究等。鼓励各地出台规范性文件或地方法规,不断推进生态补偿的制度化和法制化。

合力推进生态补偿机制建设

国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告指出,党的十八大把生态文明建设放在突出地位,纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,明确提出了全面建设社会主义生态文明的目标任务。建立生态补偿机制,是建设生态文明的重要制度保障。

报告介绍,党中央、全国人大、国务院高度重视生态补偿机制建设。

2005年,党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出,按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则,加快建立生态补偿机制。

十一届全国人大四次会议审议通过的“十二五”规划纲要就建立生态补偿机制问题作了专门阐述,要求研究设立国家生态补偿专项资金,推行资源型企业可持续发展准备金制度,加快制定实施生态补偿条例。

全国人大连续三年将建立生态补偿机制作为重点建议。

2005年以来,国务院每年都将生态补偿机制建设列为年度工作要点,并于2010年将研究制定生态补偿条例列入立法计划。

报告指出,近年来,各地区、各部门在大力实施生态保护建设工程的同时,积极探索生态补偿机制建设,在森林、草原、湿地、流域和水资源、矿产资源开发、海洋以及重点生态功能区等领域取得积极进展和初步成效,生态补偿机制建设迈出重要步伐。

有的地方补偿金被挤占挪用

国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告指出,补偿资金支付和管理办法不完善,有的地方补偿资金没有做到及时足额发放,有的甚至出现挤占、挪用补偿资金现象。

针对我国生态补偿目前存在的主要问题,报告指出,我国生态补偿力度有待进一步加强。

一是补偿范围偏窄。现有生态补偿主要集中在森林、草原、矿产资源开发等领域,流域、湿地、海洋等生态补偿尚处于起步阶段,耕地及土壤生态补偿尚未纳入工作范畴。

二是补偿标准普遍偏低。地方反映,集体所有国家级公益林现行补偿标准仍然偏低；随着牛羊肉价格上涨,草畜平衡补助不足以弥补生产成本增加和减畜经济损失。

三是补偿资金来源渠道和补偿方式单一。补偿资金主要依靠中央财政转移支付,地方政府和企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道明显缺失。除资金补助外,产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式未得到应有的重视。此外,随着转移支付补偿资金渠道增多,生态建设、环境综合治理和生态补偿资金的关系需要进一步理清。

要探索多元化生态补偿方式

 国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告指出,今后要积极开展多元化补偿方式探索和试点工作。

报告强调,目前,我国多元化补偿方式尚未形成。要充分应用经济手段和法律手段,探索多元化生态补偿方式。搭建协商平台,完善支持政策,引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系,采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。

报告指出,在东江、九龙江、赤水河、滦河、东江湖等开展流域和水资源生态补偿试点,在水土流失严重地区、重要蓄滞洪区开展水生态补偿试点。加快推进祁连山等7个生态补偿示范区建设。在天津、山东、浙江、福建、广东等省开展海洋生态补偿试点；在西北地区开展沙化土地封禁保护补助试点；等等。

保护者和受益者权责不到位

国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告指出,目前我国生态补偿存在保护者和受益者的权责落实不到位。个别地方还存在着一边享受生态补偿、一边破坏生态的现象。

报告指出,对生态保护者合理补偿不到位。重点生态区的人民群众为保护生态环境作出很大贡献,但由于多种原因,还存在着保护成本较高、补偿偏低的现象。除了标准偏低和有的地方未及时足额拨付补偿资金外,一些地方还没有把生态区域、生态保护者的底数摸清楚,不能有效实施生态补偿全覆盖。此外,生态保护者的责任不到位。补偿资金与保护责任挂钩不紧密,尽管投入了补偿资金,但有的地方仍然存在生态保护效果不佳的状况,甚至在个别地方还存在着一边享受生态补偿、一边破坏生态的现象。

报告指出,生态受益者履行补偿义务的意识不强。生态产品作为公共产品,生态受益者普遍存在着免费消费心理,缺乏补偿意识,需要加强宣传和引导。此外,开发者生态保护义务履行不到位,例如,还有部分矿产资源开发企业没有缴纳矿山环境恢复治理保证金。

报告强调,要进一步明确受益者和保护者的权责。生态补偿的支付主体是生态受益者,以及代表受益者的各级人民政府。中央政府主要负责国家重点生态功能区、重要生态区域、大型废旧矿区和跨省流域的生态补偿；地方各级政府主要负责本辖区内重点生态功能区、重要生态区域、废旧矿区、集中饮用水水源地及流域海域的生态补偿。要将生态补偿列入各级政府预算,切实履行支付义务,确保补偿资金及时足额发放。引导企业、社会团体、非政府组织等各类受益主体履行生态补偿义务,督促生态损害者切实履行治理修复责任。督促受偿者切实履行生态保护建设责任,保证生态产品的供给和质量。

加快建立生态补偿标准体系

国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告指出,今后要健全生态补偿配套制度体系,加快建立生态补偿标准体系。

报告强调,要进一步深化产权制度改革,明确界定林权、草原承包经营权、矿山开采权、水权,完善产权登记制度。加快建立生态补偿标准体系,根据各领域、不同类型地区的特点,完善测算方法,分别制定生态补偿标准,并逐步加大补偿力度。切实加强监测能力建设,健全重点生态功能区、跨省流域断面水量水质国家重点监控点位和自动监测网络,制定和完善监测评估指标体系,及时提供动态监测评估信息。逐步建立生态补偿统计信息发布制度,抓紧建立生态补偿效益评估机制,积极培育生态服务评估机构。将生态补偿机制建设工作成效纳入地方政府的绩效考核。

应提升全社会生态补偿意识

国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告强调,要提升全社会生态补偿意识。

报告指出,谁开发谁保护、谁受益谁补偿的意识深入人心,是生态补偿机制建立和真正发挥作用的社会基础。进一步加强生态补偿宣传教育力度,使各级领导干部确立提供生态公共产品也是发展的理念,使生态保护者和生态受益者以履行义务为荣、以逃避责任为耻,自觉抵制不良行为；引导全社会树立生态产品有价、保护生态人人有责的思想,营造珍惜环境、保护生态的好氛围。

报告强调,在大力推进生态补偿工作的同时,国家还将继续实施天然林保护、退耕还林、退牧还草、青海三江源自然保护区等重点生态建设工程,加强荒漠化、石漠化、水土流失综合治理,强化重点流域和区域水污染防治,使生态补偿、生态建设和环境综合治理得到同步推进。

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