贾克敬：国土空间规划下的村庄规划

在2021年第五期《绿维大讲堂》暨第三期乡村振兴大讲堂上，中国国土勘测规划院土地规划所所长贾克敬做了题为《国土空间规划下的村庄规划》的发言，从问题与形势、任务与要求、思考与建议三方面分享了村庄规划编制实施管理的有关思考。

以下是观点精要：

一、问题与形势

实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化，是决胜全面建成小康社会的重中之重，也是实现中华民族伟大复兴和全面建设社会主义现代化国家的一项基础性工程。

从乡村发展基本情况、规划现状、现实困境等方面看，我国乡村发展不充分、城乡发展不平衡，存在资源利用粗放、空间结构失衡、公服设施缺乏、乡村风貌退化、生态环境风险、多头规划并存等问题。

二、任务与要求

在村庄规划时，要以问题为导向：

• 要把握乡村振兴战略总要求和乡村发展规律，针对不同类型地区采取不同办法，规划先行、精准施策、分类推进，要树立城乡融合、一体设计、多规合一理念，增强规划的前瞻性、约束性、指导性、操作性。——习近平总书记在中央政治局审议《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》的讲话
• 按照先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制多规合一的实用性村庄规划任务与要求。——习近平总书记在河南代表团的讲话

应对乡村衰败，推进乡村振兴，也是世界研究的热点。50多年来，全球城镇化率33%—54%；人口过度外流、环境破坏、农业基础薄弱等。世界范围城乡关系普遍经历了“乡育城市、城乡分离、城乡建立、城乡融合”的发展过程。可借鉴欧盟的农村发展政策、德国的巴伐利亚实验等他国经验。

三、思考与建议

我国各阶段的村庄规划实践与时代背景紧密相关。村庄规划是逐步从村庄建设中脱离出来的，最早的村庄建设可追溯至20世纪初的乡村改造运动，当时村庄规划的行为体现在村庄建设中，如为践行通过教育搞好村庄建设的理念，村庄改造以学校为中心，将商店、医院等统筹布局于学校周边。我国系统的村庄规划始于20世纪50年代，改革开放后，村庄规划被提上议程，并逐步规范化。

（一）哪些村庄编制规划？

有开发保护和整治修复需求的村庄（外力驱动或内生需求)：

• 农村土地制度改革
• 历史文化名村
• 传统村落
• 少数民族特色村寨
• 特色景观旅游名村
• 乡（镇）国土空间规划难以满足乡村规划建设需求的村庄

（二）村庄规划编制哪些内容？

1、编制内容和任务——“1+9”：

• “1”：县域统筹安排
• “9”大主要任务：统筹村庄发展目标；统筹生态保护修复；统筹耕地和永久基本农田保护；统筹历史文化传承与保护；统筹基础设施和基本公共服务设施布局；统筹产业发展空间；统筹农村住房布局；统筹村庄安全和防灾减灾；明确规划近期实施项目。

2、县域国土空间规划中的考虑

• 合理划分县域村庄类型，明确县域中不同类型村庄的布局，进行分类指导；
• 确定控制线的空间范围，统筹协调三条控制线与各类线性基础设施的布局，留出线性基础设施廊道；
• 明确村庄各项基础设施和公共服务设施的配置标准，即各村配置设施的规模和数量，对于重大基础设施或公共服务设施，确定具体位置和规模（如位于村庄内，但跨越两个乡镇行政边界的设施）；
• 对县域村庄进行风貌管控，对建筑色彩和风格等进行指引，若县域内部存在少数民族聚居区，或自然环境差异较大的，也可通过分区进行风貌管控。

3、乡镇域国土空间规划中的考虑

• 明确村域行政边界、村庄集中建设边界，确定建设用地规模的约束性指标；
• 明确土地综合整治的目标、内容和范围，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用；
• 确定重大基础设施或公共服务设施的具体位置和规模（如位于村庄内，但服务于整个乡镇域，或服务几个行政村的设施）；
• 落实县级规划划定的控制线，不得擅自调整控制线的边界和面积；
• 明确乡镇域内镇村体系布局，对县域村庄布局进行细化，根据乡镇现状和实际发展诉求进行村庄的精准分类。

4、村庄规划的重点内容

• 严格落实生态保护红线、永久基本农田控制线，明确森林、河湖、草原等生态空间，守好耕地红线，为产业用地预留空间；
• 合理确定各项建设用地的布局：划定宅基地建设范围，严格落实“一户一宅”；优化城乡产业用地布局，合理保障农村新产业新业态发展用地，明确产业用地用途、强度等要求；提出基础设施、公共服务设施的选址、用地范围及管网走线等；将土地整治任务落实到具体地块；
• 调查和识别有价值的历史文化资源，划定乡村历史文化保护线，提出保护措施；
• 加强建筑风貌的规划和引导，提出建筑高度及层数要求；
• 分析地质、洪涝等灾害隐患，划定灾害影响范围和安全防护范围，提出综合防灾减灾的目标以及预防和应对各类灾害危害的措施；
• 研究提出近期急需推进的项目，土地整治、补充耕地、产业发展、基础设施和公共服务设施建设、人居环境整治、历史文化保护等项目，明确资金规模及筹措方式、建设主体和方式等。

5、分类推进

做好与“乡村振兴规划”的“4+1”村庄分类衔接（基于不同视角）

• 集聚提升类：现有规模较大的中心村和其他仍将存续的一般村庄，占乡村类型的大多数；
• 城郊融合类：城市近郊区以及县城城关镇所在地的村庄，具备成为城市后花园的优势，也具有向城市转型的条件；
• 特色保护类：历史文化名村、传统村落、少数民族特色村寨、特色景观旅游名村等自然历史文化特色资源丰富的村庄，是彰显和传承中华优秀传统文化的重要载体；
• 搬迁撤并类：位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄，因重大项目建设需要搬迁的村庄，以及人口流失特别严重的村庄。

（三）村庄规划怎么编？

包括技术思路、基础研究、分析评价、布局优化、空间管制、要素配置等。代表案例有浙江嘉善的分尺度、多专项类型规划；北京门头沟炭厂村基于权属关系的村庄规划建设；北京密云后八家庄村的生态控制区的减量村庄规划；天津蓟州隆福寺村以人居环境整治为核心的特色保护类村；滨洲淄角镇的镇域统筹的村庄规划等等。

（四）村庄规划重点把握哪些方面？

1、基本前提

县域层面要考虑村庄布点规划、村庄体系规划、村镇体系规划、农村居民布局规划。主要类型有村庄经济社会发展规划、村庄产业发展规划、村庄总体规划、村庄综合规划、村庄建设规划、村土地利用规划、土地整理复垦项目、土地整治项目。

2、政策贯通

产业融合方面关注推进农业供给侧结构性改革，培育农业农村发展新动能，合理安排各类产业用地……空间治理方面关注完善用途管制制度，空间准入+强度管控……重点突破方面关注解决贫困问题，配置住房与设施，加强重点生态区域保护……制度创新方面关注农村土地制度改革、涉农资金统筹整合，规划师下乡……以及小挂钩、点状供地、弹性政策；项目库等。

3、技术支撑

关注《镇规划标准》（GB50188-2007）；《风景名胜区规划规范》(GB50298-1999)；《乡（镇）土地利用总体规划编制规程》（TD/T1025-2010）；《村土地利用规划编制技术导则》等等。

4、底线思维

生态用地面积保持稳定，保持乡镇内生态系统完整性、连续性；不涉及基本农田保护区、不涉及禁止建设区、不涉及违法用地；农村居民用地规模不增加，在所在乡镇内平衡；耕地总量不减少，质量不降低。

5、资金可行

6、公众参与与社会协调

7、成果简明

鼓励采用“前图后则”(即规划图表+管制规则)的成果表达形式。规划成果要吸引人、看得懂、记得住，能落地、好监督。

8、实施管理

深化配套政策支撑体系。允许在不改变县级国土空间规划主要控制指标情况下，优化调整村庄各类用地布局。探索规划“留白”机制。深化存量土地政策研究。积极拓宽乡村振兴投资渠道。

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