改革新时代与乡村旅游发展初探

十七届三中全会，通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，开启了中国改革的新时代。全会对农村改革提出的新的目标和要求，并出台了多项重大举措，以期有效推进这项工作，其中，土地制度改革是人们关注的焦点。２００６年初，北京绿维创景规划设计院曾率先提出“旅游产业导向的社会主义新农村”概念，对乡村旅游发展与新农村建设都起到积极的作用。在新的形势下，绿维创景也将同样从旅游的角度，解读新时代的政策取向，并探索旅游行业的工作思路。

一、改革新时代

（一）胡锦涛主席视察小岗村发表讲话

9月30日，胡锦涛主席到安徽省考察农村改革发展情况，在小岗村视察时发表讲话，指出：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。”

（二）十七届三中全会会议决定

10月9-12日召开的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确了在新的起点上推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则，对农村改革将会有新举措、新谋划、新打算，既要稳定农村改革的成果，也要推陈出新，各项工作将更有利于农村改革和农民生活水平的提高。 “大力推进改革创新，加强农村制度建设”；“积极发展现代农业，提高农业综合生产能力”；“加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步”等三大部署是当前和今后一个时期推进农村改革发展的重要举措；其中，以土地制度改革为核心的制度创新，是最为重要的内容之一，是有效解决三农问题、推进农村改革的制度保障，同时，也为旅游产业的发展，带来新的契机。

二、相关回顾与综述

（一）社会主义新农村发展回顾

我国社会主义新农村建设从提出到现在，经历了50多年的发展，逐渐走向成熟，大体可分三个阶段：

1.社会主义新农村建设的提出

1956年一届人大第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》提出了“建设社会主义新农村”的奋斗目标，这是中央领导人中最早提出建设社会主义新农村的概念。这一时期的社会主义新农村建设取得了一定的成绩，但是其目的是要求农业支持工业、农村支持城市，城乡差别越来越大。

2.改革开放后社会主义新农村建设的探索

1981年国务院领导人在《当前的经济形势和今后经济建设的方针》的报告中，号召全党带领和团结亿万农民，为建设社会主义新农村而奋斗，家庭联产承包责任制应运而生，为新农村建设铺开了新的篇章。新时期的新农村建设取得了巨大成就，但没能从根本上解决“三农”问题，其症结仍在于工农关系、城乡关系没有得到根本调整。

3.当前社会主义新农村建设的探索

改革开放30年来，我国农村面貌发生了翻天覆地的变化，但城乡发展水平和城乡居民收入水平的差距，却不断拉大。因此党的十六届三中全会提出了“五个统筹”的概念，并把“统筹城乡发展”放在了“五个统筹”的首要位置。

2004-2008年，中共中央连续出台5个指导农业和农村工作的中央一号文件，分别以促进农民增收、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、发展现代农业和切实加强农业基础建设为主题，共同形成了新时期加强“三农”工作的基本思路和政策体系，构建了以工促农、以城带乡的制度框架，掀开了建设社会主义新农村的历史篇章。

（二）农村土地流转问题回顾

1.农村土地流转背景

土地是三农问题中的核心问题之一，现行的《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；农村土地承包法规定，“农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖”；物权法规定：土地承包期届满，“由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”。

由于粮食安全等原因，国家对于农村土地性质的变更和耕地的保护非常重视，《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)》提出了坚守18亿亩耕地红线的目标。

对于农村土地的流转，早在2001年，中央就出台了《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，此后历年都强调要加强土地流转的自主性，但收效甚微，且存在诸多问题，使得农民的真正利益无法得到有效保障。现今，新的农村土地制度改革正在拉开序幕，法律上的保障也需要进一步加强，比如现行的《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》都需要适当的修改。

2. 农村土地使用权流转专家解读

中共十七届三中全会提出农村土地制度改革，是依据我国农村土地利用现状提出的，以保护农民的基本利益为前提，这是农业规模化经营的需要、农业产业化经营的需要、农村劳动力转移的需要、切实保障农民利益的需要，关系国计民生。而土地的自愿流转政策，将成为其中的重头戏，很多专家对政策进行了解读，并提出了自己的建议，如：

（1）相关解读

之一，农民流转土地只是经营权的出让，土地性质不变是前提，也绝不是私有化；之二，承包经营权流转对农民具有类似社保的作用；之三，土地流转目的是要实现规模化经营，而且是在坚持农村基本经营制度，双重经营基础之上发展的；之四，适度规模经营绝不是房地产，而是强调农业生产规模经营，必须以尊重和保护农民土地权益为核心。

（2）相关建议

之一，土地流转须建在劳动力转移和农民自愿基础上；之二，在自愿和保障农民权益的基础上，允许农民自主流转，而不是政府主导流转；之三，尊重农民话语权；之四，赋权是关键，既要赋予交易权，更要赋予自由选择权；之五，土地使用权的市场化流动制度是必然趋势，但促进土地流转，关键在于真正赋予农民长期而有保障的土地承包经营权；之六，要坚持确保农民的土地财产权的改革方向；之七，农村土地制度改革，根本出路是土地流转和土地交易，允许集体建设用地直接进入市场流转和交易，实现同地、同价、同权。

3.土地使用权流转模式探讨

目前我国各地都在尝试新的土地流转模式，其中比较成功的案例有：
（1）成都“联建房”模式：成都市的农村产权制度改革的目标就是建立城乡产权“同证、同权、同价”。
（2）南海模式与昆山模式：南海模式的特点在于由股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租，村里的农民出资入股，凭股权分享土地非农化的增值收益。昆山模式的特点是通过复垦获得一些非农建设用地的“额度”，土地转让权不全归集体所有，农民也可以“单干”。
（3）小岗模式：从“分田到户”到新型合作化。
（4）宁阳县“股份+合作”模式：采用“底金+分红+劳务收入”的土地流转分配方式。
（5）甘肃土地股份合作社：这一合作社以土地入股为主要方式，农户携地入股，由合作社集中使用，由种田能手或外商承包租种，双方签订合同，合作社统一管理。
（6）温州创新耕地流转模式：农户把承包田有偿转包给大户集中经营，模式包括招投标式转包、“中转站式转包”和“中介机构合同转包”等三种。
（7）河南西万农地“整村流转”模式：以全村为单位进行土地流转
（8）重庆九龙坡模式与长寿模式：九龙坡模式：土地换社保、住房换宅基地；长寿模式：股权+工资+红利

（三）林权流转及其他

1.林权制度改革

林地是农用地之一，农村土地改革和可以借鉴林权改革的一些经验。从1984年《森林法》的制定到2008年《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》的正式公布，我国的林权制度经过20多年的发展，不断完善，其中：加快林地、林木流转制度建设，加强森林资源资产评估管理等，为林权流转的有效实施提供了法律依据。

林权流转的方式主要包括：林权继承、转让、租赁、抵押、出资。此外还有国家法律法规允许的其他流转方式：如拍卖、保险等等。

2.林权制度改革与旅游发展

《关于全面推进集体林权制度改革的意见》指出，推进集体林权制度改革，可有有效的促进林业的发展和山区农民的增收，森林旅游是其中的重要内容。以往集体林权制度改革的经验也表明，林权改革能够吸引大量社会资金、技术、人才等要素向林区、林产业集聚，这对于旅游业尤其是林业旅游的发展有着重大意义。

3.重庆森林工程

很多城市，也在努力探索林权改革之路，如今年重庆决定实施“森林工程”，坚持以统筹城乡林业发展为主线，围绕深化集体林权制度改革，推进科技兴林，优化森林结构，做大林业产业，培育林产市场，加大政策扶持，倡导生态文明的思路，推进城乡绿化大发展。

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