新形势下地方政府专项债创新应用

一、地方政府专项债概况

（一）地方政府专项债简介

在剥离融资平台政府融资职能和规范地方政府债务的背景下，财政部为地方政府债务融资开辟前门，鼓励地方政府探索项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债（以下简称“项目收益专项债”），为地方政府债务融资开辟新途径。

当前财政部已成熟推出土地储备、棚户区改造、收费公路三类专项债券，地方政府积极在其他公益性领域内试点探索，如轨道交通、公立医院、高等院校等专项债券。

表1 财政部专项债券相关政策文件

（二）地方政府专项债发行状况

1、2018年地方政府专项债发行情况

截止11月份，全国共完成新增专项债券13207亿元，占2018年新增专项债务限额13500亿元的98%，平均利率为3.9%，平均期限为4.6年。根据wind数据，2018年新增项目收益专项债10336亿元，其中以土地储备、棚户区改造专项债券为主，占比分别为57%与31%。

图1 2018年项目收益专项债券发行分类

2、后续年份地方政府专项债发展展望

新增专项债额度自2015年开始，经历了1000亿、4000亿、8000亿、13500亿元的增长过程，2018年12月的全国财政工作会议提出2019年将继续大幅增加地方政府专项债券，促进经济持续健康发展和社会大局稳定。

2018年12月，人大常务委员会授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。目前已下达新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，2019年后专项债务发行节奏更加紧凑。

二、新形势下地方政府专项债的创新应用

（一）政府专项债与城投债券功能互补

城投债在推动中国城市发展进程发挥了不可或缺的作用，但在本轮融资平台强监管下，城投债失去了政府信用背书后发行难度增加，平台公司难以持续推动城市发展。

此背景下地方政府专项债可与城投债形成功能互补作用，以地方政府为发行主体的专项债发行难度较低，可直接基于政府信用和项目质地以较低成本募集大量资金，与城投债形成良性互补，共同推动城市建设发展。

专项债券发行解决部分政府资金缺口，也为平台公司的业务开展带来机遇，平台公司可在土地储备、棚户区改造等领域承接政府项目，与政府形成市场化交易结算机制，提升公司经营收益能力，为公司市场化转型奠定基础。

图2 政府专项债与城投债功能互补示意图

（二）政府专项债与PPP的有效衔接

当前地方政府现存的融资方式仅有PPP和政府债。在规范化运作和财政承受能力约束下，PPP推进面临一定难度，且期限短、缺乏运营内容项目不适宜采用PPP运作。

一方面，政府专项债可为PPP难以推进或不适宜采用PPP的项目募集建设资金，化解财政资金压力，推动项目进展。另一方面可进一步探索政府专项债券与PPP的结合使用方式，在厘清法律关系的前提下，尝试以专项债资金为PPP提供合理资金支持，如专项债作为政府方资本金出资成立项目公司等。

图3 政府专项债与PPP有效衔接示意图

（三）政府投融资体制增添新动力

政府投融资是指地方政府为城市基础设施建设、片区开发提供资金来源的重要方式。近年来，地方政府通过融资平台、PPP、购买服务等模式为城市发展提供有力资金支出，在政府债务融资和PPP规范化的背景下，地方需要开创新型投融资方式满足城市发展需求。

政府专项债，尤其项目收益专项债的出现有效的改善政府投融资困境，成为支持地方基础设施建设的重要力量，有效的维持地方经济持续稳定发展。政府专项债为地方政府投融资体制新增强有力的新动力，助力与政府投融资体制完善化。

图4 政府投融资体制示意图

三、地方政府专项债发展再思考

（一）募投项目遴选合规合理

专项债券需优先遴选质地较优、手续合规的项目。一方面项目未来可形成较为稳定、可观的政府性基金收入或专项收入，保障专项债券偿债资金来源；另一方面完善环评、可研批复、土地证、规划许可证等项目审批手续，保障项目合法合规。合理的遴选标准利于降低债券发行申请难度，有力规避债券发行过程的法律风险和债券偿还过程中的违约风险。

（二）债券资金使用监督

专项债券资金使用需严格对应项目，债券资金合规性使用是保障投资者利益的重要前提，财政部门和审计部门需加强债券资金拨付、使用、支付等环节的监督力度，既要规避主管部门、实施单位出现资金挪用，又要避免债券资金大量闲置，提升资金使用效率。

（三）债券信息持续披露

除专项债券首次发行需披露项目概况、项目收益与融资自求平衡方案、法律意见书、专项评价报告等文件外，在债券存续期内，地方政府仍需持续披露债券相关信息，包括但不限于地方财政经济发展状况、债券资金使用情况、项目建设进度与运营情况、项目收益与对应形成的资产情况以及其他可能影响专项债券偿还能力的重大事项。

（四）第三方专业机构引入

地方政府在发行专项债券前期，可积极发挥第三方机构的专业能力以辅助债券发行，协助政府完成项目遴选与手续完善、策划资金平衡方案、编制债券发行方案。通过引入第三方专业机构可提高政府公信力，避免政府自说自话，规避债券发行存在的部分问题，降低债券潜在风险和发行难度，提高债券募集能力。

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