地方政府水利专项债券发行的案例分析

　　 一、地方政府水利专项债券发行的总体情况

　　地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府（含计划单列市）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。地方政府专项债券具有融资成本低、限制条件较少、项目组合灵活等特点，发行政府专项债券正逐步成为政府筹措资金的重要渠道。据统计，2018年1-10月全国累计发行地方政府专项债券18911亿元，占同期地方政府债券发行额的46.6%。 

　　  二、珠三角水资源配置工程首期专项债券的做法和经验

     （一）部门协同，高效推进

　　  （二）预算管理，专款专用

     （三）职责清晰，分工明确

    （四）识别风险，动态防控

    三、地方政府水利专项债券发行面临的主要问题

　　一是项目筛选困难。还款能力是选取发债项目时应首先考虑的核心点，而水利项目具有建设周期长、投入产出比不匹配、经济效益较低的特点，项目自身盈利能力差加大了政府发行水利专项债券的难度。此外，部分水利项目规模较小，现金流收入不稳定，并不适合单独发行水利专项债券。 

　　二是发行机制尚不完善。目前尚未制定关于地方政府水利专项债券发行管理的指导性文件，缺乏对地方政府水利专项债券发行工作的规范性管理，已发行的水利专项债券发行程序较为繁琐。从财政部下达各省专项债券分配额度到债券正式发行，环节较多，耗费时间较长，影响了债券发行的速度。 

　　三是债券流动性较弱。现阶段，水利专项债券主要在银行间、交易所市场发行，渠道较为单一。此外，水利专项债券的主要投资主体为银行机构，很少在二级市场上流通，使得所发行债券流动性差，成交量小，市场化程度低，限制了水利专项债券的融资规模。 

　　四是信用评级无法体现项目间差异。目前所有的水利专项债券评级结果均为AAA级，评估方法主要建立在地方政府信用基础上，一般来说，政府不存在破产问题，信用级别较高，而项目本身盈利能力、风险情况所占比重较小，导致信用评级结果对投资者实际的参考价值较小。 

    四、加快地方政府水利专项债券发行的对策建议

    （一）抓紧出台规范地方政府水利专项债券的指导性文件

　　建议放宽地方政府水利专项债券发行渠道，除了在传统的银行间债券市场、交易所市场外，可探索在商业银行柜台等销售地方政府专项债券，便利多元化的投资者群体。 

    （二）积极稳妥推进地方政府水利专项债券试点

　　建议将水利枢纽工程、水库工程、供水工程、引调水工程及灌区工程等具有一定收益来源的公益性水利项目列入地方政府水利专项债券的优先支持范围，借鉴收费公路、轨道交通等专项债券试点工作经验，在地方财力较好的地区选取适宜项目探索试点发行专项债券。通过试点丰富地方政府债券品种、完善地方政府债券发行机制、吸引券商、个人投资者参与地方政府水利债券投资，提高地方债二级市场流动性，为在全国范围内发行地方政府水利专项债券提供可复制、可推广的经验。 

    （三）完善地方政府水利专项债券项目管理机制

　　对水利发债项目进行项目可行性评估和投资收益论证，严格项目遴选管理，择优筛选融资项目主体。对于在同一个地区，规模小而散的水利项目，可集合多个项目打包发行水利专项债券。建立专项债券项目安排协调机制，加强部门间的沟通衔接，按照财政部确定的专项债券额度，提出项目安排意见。对地方政府水利专项债券项目实行项目库管理，完善项目申报流程、评审条件等，确保入库的项目切实可行。建立项目库动态调整机制，及时跟踪项目进程，提高债券透明度和资金使用效益。 

    （四）探索构建地方政府水利专项债券偿还保障机制

　　加强地方政府水利债券预算管理，严格落实债券偿还资金来源，统筹安排偿债准备金，积极拓宽偿债资金来源渠道，保证按时偿还到期水利债券。强化债券偿还措施，加强地方政府水利专项债券收益管理，对专项债券投资发生的投资收益，及时足额上缴国库，专门用于偿还到期水利专项债券。建立债券考核机制和偿还应急机制，将债券偿还情况作为政府绩效考核指标之一，制定债券风险应急处置预案，建立责任追究机制，当政府发生债务风险事件时，依法进行处置。 

    （五）加强地方政府水利专项债券监管体系建设

　　研究探讨建立内部监督和外部监督相配合，全过程监管的地方政府水利专项债券监管体系。一方面，从政府机构内部对地方政府上报的水利发债项目的规模、期限、资金运用情况等进行审核。另一方面，加强外部监管，鼓励支持投资者或社会公众进行监督，提高水利政府专项债务的透明度。此外，采取事前、事中、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合的方式。建立地方政府信用评级制度、政府财务报告和债券信息公开制度，加大地方债项评级结果的区分度。此外，还可以适时引入债券保险机制，确保政府债券按期偿还，增加地方政府债券的信用等级。 

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