高尔夫建设10年发展：从禁建到规范

2014-11-06 中国房地产网-中国房地产报 标签：

跌宕起伏10年的中国高尔夫球场终于迎来了命运的节点，国家政策与地方违建长达10年之久的博弈在相互妥协中落幕，2015年6月30日，将是决定全国所有违规球场最终归属的时限：要么铲除，要么漂白。

在这场没有硝烟的较量中，中国高尔夫球场数量从2004年的178家增长到现在的587家，这个数字由王军领导下的朝向集团发布。而实际数量要远远大于这一数字，因为还有上千家练习场和在建或建成未营业的球场游离在统计之外。

2014年7月前后，国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）、国土资源部等11个部委联合下发《关于落实高尔夫球场清理整治措施的通知》(发改社会[2014]1496号)文件。随后，由国家发改委牵头的6部委联合召开了贯彻落实高尔夫球场清理整治专题电视电话会议，要求地方政府执行2011年对违规高尔夫球场清理整顿文件。

宁夏回族自治区、湖北、海南、山东和北京等地先后响应，配合国家发改委下发整改通知，对部分不符合政策的违规球场进行整改。这是自2004年禁建高尔夫球场以来，省一级政府首次以实际行动回应。

据华彬集团董事长严彬透露，目前全国近90家高尔夫球场面临检查或整改取缔，一时间高尔夫球界风声鹤唳。一个共识是，违反土地利用总体规划，违法占用耕地、林地等集体农用地的球场将最先遭到整改。

10年净增400家

10月23日，云南省宜良县阳宗湖北岸的云南华侨城一片静谧，2个别墅群、3个酒店群迂回点缀在一片广袤的高尔夫球场间。

这个占地1.05万亩、总投资达60亿元的度假项目，由华侨城集团、香港华侨城和云南城投共同投资打造。其中高尔夫球场占地超过6000亩。虽然公开宣传中仍然可见“买公寓送18洞终身会员”之类的字眼，但有关高尔夫球场的字样已经消失。

因违建高尔夫球场、独栋别墅等国家禁建项目，云南华侨城一度变得低调。2013年5月球场试营业以来，已经建成36洞，还有18洞仍在建设中，远远可见有数十名工人铺设草皮。与国内多数企业相比，这个球场并没有取得合法的立项、土地等关键审批手续。

远在3000公里之外的内蒙古自治区乌兰察布市东郊，一个占地1800多亩的高尔夫球场已经成型，这个由北京房开集团与集宁区政府合作开发的项目，名义上为京蒙帮扶项目红海子体育公园，实际上为总占地4000多亩的高尔夫球场和别墅项目。

与云南华侨城一样，这是个建设于国家清理整顿高尔夫球场风口之上的项目，其公益彩衣难掩高尔夫球场事实。与水资源相对较为丰富的云南省相比，内蒙古属于严重缺水地区，高尔夫球场被公认为是严重浪费和破坏水资源的项目。

全国共有多少家球场？这是一个谁也无法说得清的数字，朝向集团发布的《中国高尔夫行业报告》显示是521家；唐高网显示，全国高尔夫球场数量为587家，练习场为1183家。此外，全国范围内如内蒙古乌兰察布市红海子体育公园这样的没有纳入统计的球场并不在少数。

比如，唐高网公布的海南省高尔夫球场数量为45家，而据一位熟悉海南省旅游产业的研究机构的人士透露，海南省高尔夫球场数量已经超过60个。

另外，唐高网数据显示，全国拥有高尔夫球场数量最多的为广东，有86家；其次为北京71家、山东为54家、海南45家、江苏34家、云南30家、上海28家、河北25家、浙江23家、辽宁23家。广东、北京、山东、云南、上海、江苏、海南7个省市球场数量占全国总数近6成。

上述熟悉海南省旅游产业的研究机构人士表示，全国80%的高尔夫球场都处于持平或亏损状态，盈利的球场占比只有两成。“北京、海南、云南和山东的部分球场能做到盈利，全国多数球场是亏损的，主要靠地产或其他项目盈利。”

违规球场为何蔓延

国家在10年时间下发近10道禁建令，国内高尔夫球场净增数量超过400家。这一现实让国家相关部委多少有些尴尬。北京某大学一位教授接受中国房地产报记者采访时表示，国家相关部委迟迟不出台相应规范细则，是近10年高尔夫球场泛滥的主要原因，“政令不畅通也是一个原因，不过从侧面反映了国内高尔夫球场旺盛的市场需求”。

地方政府和企业通常被认为是高尔夫球场泛滥背后的主要推手。招商引资需要、城市形象、城市品位等理由，将地方政府由政策的执行者变成了违规球场的推动者，一般情况下，地方政府官员并不会因此受到处分。

江苏某地一位副处级官员告诉中国房地产报记者，招商引资过程中，一些客商把是否有高尔夫球场当成衡量投资的一个重要标准，这成为地方政府支持高尔夫球场建设的一个重要原因，而罪不责众的心理也是地方政府官员普遍敢于铤而走险的另一个重要原因。

在这位官员看来，国家禁建政策也存在一定的不合理性，“比如我们这里的球场是由矿坑改建而成，既不占用耕地、林地，还改善了原来脏乱的环境，按理是不应该被禁止的，现在也只能停业整改。”全国600多家高尔夫球场中，以央企为首的国有企业和集体企业与民企两股力量平分秋色。“国家队”中，保利、中信、远洋、华侨城、海航和南山等企业是其中的佼佼者。民间资本以雅居乐、观澜湖、盛泰、名人、万达等为主，其中多数企业均有房地产等配套。在高尔夫球场“民间队”中，业内有“南观澜、北盛泰”之称。不过与实力雄厚“国家队”相比，无论球场规模，还是政策抗压度，民企均无法望其项背。

据业内相关人士透露，目前全国共有近90家高尔夫球场面临被整改关停的命运，其中绝大多数为民企建设的球场，而央企球场大多安然无恙。国家相关部委公开查处的违规球场信息中，央企亦很少上榜。

近日，有媒体报道海南省70%以上高尔夫球场处于亏损状态，海航旗下7家球场举步维艰。其实不仅仅海南，全国多数高尔夫球场盈利状况并不理想，多数处于亏损状态，众多地产商建设高尔夫球场是为了销售房地产项目。

无论是国有企业，还是民营企业，在中国高尔夫球场建设过程中，房地产是一个无法回避的话题，几乎所有高尔夫球场项目均有地产陪衬。其实，对于盈利状况并不理想、甚至亏损的高尔夫球场而言，房地产才是真正的盈利点。

上述北京某大学教授表示，高尔夫球场对区域性土地价格和房价有极大的提升作用，“尤其是一些郊区楼盘，高尔夫球场可能赔钱，但这些损失可以通过提高房价成倍弥补回来，国内很多球场其实都是地产项目的配套。”在国家政策不完善的背景下，禁建政策成为一纸空文，地方政府与企业出于共同需求，利用政策空白点，成为高尔夫球场建设的主要推手和实施者；在政治实力和经济实力均较为雄厚的央企的推波助澜下，10年间，高尔夫球场建设几成脱缰野马。

由禁建到规范发展

高尔夫球场第一道禁令要追溯到1993年8月，当年国务院转批国家计委文件规定为停缓建设、不宜新建。1997年5月18日，中央下发通知明确要求，禁止占用耕地、林地和宜农荒地用于高尔夫球场和高档房地产开发建设。

目前被广为提起的禁建文件是2004年1月10日，国务院办公厅发布【2004】1号文，要求各地暂停新建高尔夫球场和清理已建、在建项目，至此，高尔夫球场审批大门正式关闭。2004年以后新建球场多为违规球场。

2009年9月22日，国家发改委等7部委联合发布《关于展开高尔夫球场建设情况调查的通知》，正式开启违规球场整顿工作，但由于可操作性较差，各地执行情况并不理想，违规球场建设情况仍在不断泛滥、蔓延。

这一文件被认为是高尔夫球场由禁止建设到规范发展的重要转变。在这之前，2008年11月，新的国税条例规定，除北京、四川、内蒙古和新疆外，其他地区的高尔夫球场税率由20%下降至4%左右。第二年，高尔夫作为一项职业运动成为奥运会比赛项目。

2009年12月1日，国务院发布《关于加快发展旅游业意见》文件，高尔夫球场规范发展首次以中央政府名义出现，预示着原先的禁止建设政策被正式取代。其间，全国范围内高尔夫球场违建问题仍在不断蔓延。

2010年6月，国家发改委在批复《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》中明确指出，在符合土地利用总体规划、林地保护利用规划和城乡规划，不占用耕地特别是基本农田、有效保护森林和生态环境、维护农民合法权益，并依法办理用地手续的前提下，可以规范发展高尔夫球场旅游。

一直到2011年4月11日，国家发改委、国土资源部等11部委联合发布《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》文件，各省市开始整顿工作。据河北省和黑龙江省多位地方官员确认，当年国家发改委要求把辖区内违规球场相关情况查清楚并上报，“但没有说下一步怎么处置这些球场，是补办手续，还是彻底关闭？一直没有明确的处理结果。”此后，全国违建球场有所收敛，但并未完全杜绝。山东济宁、内蒙古乌兰察布、江苏盐城等多个地方被爆出在整改期间继续新建高尔夫球场的事件。政令不通被认为是其中关键因素，也促使着国家相关部门改变这一尴尬局面。

中共十八大以来，依法治国、确保政令畅通被提上重要日程。在这一背景下，近日，国家发改委、国土资源部等11个部委联合下发《关于落实高尔夫球场清理整治措施的通知》，停滞多年的整改行动再次被提上日程。

目前已经有湖北、宁夏、北京、山东和海南等地开始着手整改，其中湖北省发改委、国土资源厅等11个部门联合下发《关于切实落实高尔夫球场清理整治工作的通知》，海南省人民政府常务会议审议通过《海南省高尔夫球场管理暂行办法》。

湖北整改力度最大，对14个违规球场进行清理整治，其中取缔1个，撤销1个，12个球场进入整改程序。全国范围整治将于2015年6月30日前结束，并把结果上报至国家发改委，而后者会根据上报情况和整改结果出台详细管理规范文件。

多位业内人士判断，部分占用耕地、公益林地等违规高尔夫球场将被重惩；地方政府恶意隐瞒不上报违规球场的行为也将受到严惩；部分符合土地利用总体规划、不占用耕地、林地的项目，或可以重新办理审批手续漂白。

【国内历年高尔夫球场政策】

1997年，国务院下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》规定，禁止征用耕地、林地和宜农荒地出让土地使用权用于高尔夫球场

1999年，高尔夫球场被列入《限制用地项目目录》

2003年，国土资源部下发通知要求高尔夫项目一律不得报批用地

2004年1月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》

2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，继续停止审批高尔夫球场

2005年，国务院和国家发改委下发的《关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》和《产业结构调整指导目录(2005年本)》，高尔夫球场被列入目录，调整为限制类

2006年，国家发改委和国土资源部联合发布《禁止用地项目目录》，高尔夫球场项目被列入