农村土改方案有望明年出台

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出建立城乡统一的建设用地市场，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”；“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。新的政策给房地产行业带来了新的契机。

国土资源部规划司司长董祚继在接受21世纪经济报道记者采访时表示，《决定》显示出了中央推进集体土地改革的决心。中央已经明确要加快修订相关法律；在立法之外，适时推出农村集体土地改革的试点。董祚继透露，与以往不同的是，农村集体经营性建设用地试点是中央统一布置。目前相关部门正在进行方案讨论，预计2014年上半年有望出台具体办法。

集体经营性建设用地直接入市，能否缓解房地产市场土地供应不足的问题？恐怕短期内不可抱过高期望。

改革的难度

正如董祚继所言，农村问题相当复杂，不仅是经济问题，更是社会问题。集体土地制度改革，不管是修法还是试点，都需要很大决心。

《决定》明确提出：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”但这个表述，与《土地管理法》的规定，存在矛盾之处。按照现行的《土地管理法》，宅基地使用权和承包经营权都是不可以抵押的。

《土地管理法》1986年颁布后，曾于1988年、1998年和2004年进行三次修改，2012年底，第十一届全国人大常委会第三十次会议对《土地管理法》修正案草案进行首次审议，但至今未进入二审。董祚继称，如果要修法，不仅《土地管理法》要修改，配套的《农村集体经营性建设用地流转条例》、《农村集体土地征收补偿安置条例》也要修改。“中央肯定会抓紧，但修法的事情不好说。”

董祚继透露，与修法相比，在中央统一部署的前提下，集体建设用地试点的进程将会很快。他透露，包括农业部、国土部、林业部以及相关中农办等相关部门正联合研究试点方案，预计2014年上半年有望出台。

集体土地改革方面，不少省市进行了试点。比如，重庆、成都创新出土地指标交易的“地票”模式。11月12日，安徽省发布的一份《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》中提出，今后，农村集体建设用地可以通过转让、出租等方式依法进行流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设，未来还将建设统一的城乡土地交易市场。《广州市南沙新区条例（草案）》对外征求意见稿，关于“新区规划和土地利用”的问题，首次表示南沙新区可以探索集体建设用地使用的流转机制。杭州、宁波等地实行“土地换股权”模式，在农村土地流转和村办企业建设的过程中，农民可以土地承包权作为资产入股，并享受分红。

与房地产关系不大？

我国城乡二元体制的分割，土地是最集中的体现。

中国指数研究院研究总监何田称，长期以来，地方政府通过在土地开发中的垄断地位，造成土地交易过程中出现明显的“剪刀差”：一方面，城乡二元化造成农地价值被低估，政府通过低价收购农地高价转让为城市建设用地，获取一级开发价差；另一方面，工业用地与经营性用地价差悬殊。城镇化过程中，土地的增值被转变为地方政府的收入和开发商收益，被征地农民的利益缺乏有效的保护，人为拉大了城乡差距。

任志强（微博）对此深有体会。在2013年网易经济学家年会上，任志强再度对现行的土地制度进行了抨击。任志强称，在各种类型的土地中，住宅土地供给只占到20%多，大量的土地都被工业用地所占用。而在所有的建设用地中，开发商所能开发的比例少得可怜，但所有的罪状都扣在开发商头上。

任志强再次直言，目前房地产的问题不在开发商，而是土地制度。“如果我们的城镇化不改变宅基地的拥有量，不能让农民从土地中解放出来，把土地真正变成剩余人口的人均耕地，这个城镇化一定是伪城镇化。

各界最为关注的焦点是，农村集体经营性用地直接入市，能否解决当前的高地价问题？董祚继的答案是，不能说没有关系，但此次改革与房地产关系不大。

董祚继称，农村集体建设土地分为农村宅基地、农村集体经营性用地以及农村公益性用地。其中，农村宅基地至少占据了70%以上的比例，但此次改革并没有涉及，而只涉及其中的农村集体经营性用地入市。这只能缓解城市经营性用地不足，解决不了商品房用地不足的问题。不过，农村集体经营土地入市，至少增加了城市经营性工业用地的供给渠道，可缓解城市经营性工业用地压力，对平抑这部分地价仍然有好处。会受到影响的包括工业用地、旅游地产用地等。

公众的期待

董祚继多次向记者提醒，集体经营性建设用地直接入市，必须是“在符合规划和用途管制前提下”。

比如，小产权房之所以不能转正，正是因为它不符合规划和用途管制，属于违法用地。这一点，任志强理解得相当透彻。“用途上不合理的小产权房是不能得到承认的，还是得遵守法律。”

公众最关心的只是地价与房价什么时候才能回归合理。任志强称，当土地实现完全市场化的时候，地价就会合理。但他高兴地发现，2013年中央经济工作会议提出要减少工业用地供给，增加住宅用地供给。

全国人大财经委副主任委员贺铿（微博）称，只有土地私有的时候，地价才可以回归到合理。地价的推手主要是政府。政府之所以能把地价推高，就是利用了土地集体所有制和国家所有制两种土地形式。如果我们的土地是私有的，政府就不可能有土地财政。

现在的土地市场，决定权在政府手上，使用者没有决定权，“换一个说法，是不是把土地的处分权交给农民？”贺铿别有意味地表示。他的意思是，处分权交给农民，与土地私有化是相同的。

中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英在接受21世纪经济报道记者采访时表示，十八届三中全会并没有针对土地规划管理体制做改革，也就是说土地改革目前仍处在“不敢放，放了就乱”的纠结状态。土地的规划和用途管制问题比较大，但并没有提出改革。

CRIC研究员李莹认为，尽管由于多项法律条文的障碍及农村土地确权工作尚未完成等诸多原因，短期内不能实现土地改革制度的根本破局，但增减挂钩、土地流转信托及土地换股权等农村建设用地使用权流转方式，均为我国土地改革开辟了新的道路。

尽管改革难度重重，但终究意义重大。人们有理由对土地制度改革充满期待。

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