透视《旅游法》视角下政府发展旅游业的新思路

由中国社会科学院旅游研究中心和社会科学文献出版社联合主办的“2013－2014年《旅游绿皮书》新闻发布会”今日在北京举行。发布会上，专家对《旅游法》实施后的旅游业进行了展望。特约撰稿人曾博伟在专题报告中指出，《旅游法》为依法治旅、依法兴旅提供了重要的法制保障，同时也为政府在市场经济条件下发展旅游业提供了新的思路。

《旅游法》第三条开宗明义提出“国家发展旅游事业，完善旅游公共服务，依法保护旅游者在旅游活动中的权利。”过去一直讲发展旅游业，但是对于旅游业的“业”究竟是什么“业”没有做过多的思考。产业也罢，事业也罢，都是“业”。但是同样一个“业”，强调的内容不同，发展的思路也就不同。从旅游业发展的历程看，从事业到产业，再到事业与产业并重是对旅游属性认识螺旋式上升的体现；从社会发展的角度看，旅游作为公民的一种基本权利是国家为人的全面发展创造条件的重要内容；从政府发展旅游业的角度看，需要更多关注旅游业的事业属性。旅游业作为产业，伴随市场经济体制的完善，基本步入正轨。大体而言，发展旅游事业至少应该包括三个方面：第一，保障公民旅游权利；第二，提供公共旅游产品；第三，加强旅游公共服务。

旅游业综合性很强，《旅游法》第七条明确要求，“国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调。县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。”为此，应成立跨部门的统筹协调机构，针对旅游业发展具体问题建立的统筹协调机制，并赋予某个部门一定职能来协调旅游业日常发展中的有关事务。协调的内容包括规划、政策和项目。

规划是政府发展各类产业和事业战略思路的集中体现，也是政府部门实施公共管理的重要职能。因此，在规划层面充分体现旅游业发展的诉求是旅游公共设施、旅游重大项目能够“落地”的关键步骤。这次《旅游法》的一大亮点就是明确了旅游规划的法定地位，这意味着旅游规划从旅游部门单独推动的规划上升为国家层面认可的法定规划。当然，《旅游法》只是对旅游规划做出了一般性规定，要使旅游规划在促进旅游业发展中发挥更大作用，还需要进一步建立和完善相关制度和规定。需要提及的是，《旅游法》所规范的旅游规划仅仅指旅游发展规划，对旅游区的总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划等没有做出明确规定。

综合性的旅游业要求对其发展进行全面监管。虽然过去各部门都在依据相关法律法规对旅游业进行监管，但是这种监管基本处于分散管理、各自为战的状况。《旅游法》基本上构建出一个立体化监管的格局，主要体现在以下六个方面：“行游住食购娱”全过程的旅游监管；团队和散客全方位的旅游监管；旅游经营者、旅游从业人员和旅游者的全口径旅游监管；更多涉旅部门参与的多主体的旅游监管；法律、标准等多方式的旅游监管；涉及旅游业可持续发展的多领域的旅游监管。

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