跨省合作能否趟出新路――专访京津冀蓝皮书课题组

京津冀一体化是中央最新提出的重大发展战略,在资源环境形势非常严峻、转方式调结构任务艰巨、新型城镇化道路迫在眉睫的背景下,其意义已经不局限于单一地区,而具有更广泛、更全国性的探索意义。由此,本版编辑专程赴京采访了首都经济贸易大学京津冀蓝皮书课题组主编祝尔娟教授,副主编张贵祥教授、叶堂林副教授。

振兴整个环渤海,关键要先实现京津冀一体化

本版编辑马清伟(以下简称“编”):围绕北京的区域规划已经进行了好多年,但直到今天,京津冀一体化才真正上升为国家战略。京津冀或者环渤海,相对于珠三角和长三角,区域一体化程度更低和发展更加缓慢的原因是什么?京津冀一体化在当前上升为国家战略,它的契机和意义在哪里?

祝尔娟(以下简称“祝”):京津冀地区在整个环渤海区域的战略地位非常重要,因为环渤海经济区是以京津冀为核心,山东半岛、辽东半岛为两翼。现在的问题是核心区始终没有发展起来,就更不用说带动两翼了。所以要振兴整个环渤海,关键要先实现京津冀一体化。核心区取得实质性进展了,整个大区域的一体化才能进一步规划。同时,京津冀地区的发展对推动全国范围的区域协调发展,包括缓解南北差距、东西差距,都将起到非常关键的作用。但目前它的巨大潜能还没有释放出来,实施京津冀一体化,就是要通过一系列顶层设计和协调机制,充分释放这一地区城市群、港口群、产业群的发展潜能。

把京津冀一体化上升到国家战略,体现了新一届领导集体的决心。过去大家受制于现行体制、行政区划的因素,只能搞一些横向合作,有时候很难迈开步子、取得突破性进展。现在如果有一个顶层设计来规划,一个超越现行行政区划的、更高层面的协调机构来推动,同时再加上财政、税收、投资等各方面的机制配套,那么京津冀一体化很有可能会取得一些突破性进展。

叶堂林(以下简称“叶”):为什么京津冀一体化过去推进得非常缓慢?首先,三个地方各有行政区划,行政壁垒比较严重；其次民营经济不发达,市场活力不足；最后,北京是面向全国的,它的产业配套不一定是在本区域内配套,它可能直接跨过河北与外地合作,这样它对本区域的带动作用反而体现不出来了。比如它的研发能力更多带动了深圳的电子制造,它的生产性服务业更多在为南方的现代制造业服务,因此就没有在周边扩散。京津冀是环渤海区域的核心,它的崛起对未来中国经济的增长非常重要。之前的两个增长极,一个是珠三角,一个是长三角,都在南方,而未来京津冀很可能就是第三个增长极。

张贵祥(以下简称“张”):长三角是全国经济中心,核心城市是上海,是“单核”,所以城市体系、经济联系、产业关联度都比较高一些。珠三角是一个省,广东省,所以总体协调、分工布局相对更容易一些。而京津冀中的北京是首都、政治中心,天津被定位为北方经济中心,北京、天津并列,同时又都是特大城市、直辖市,两者之间有竞争,河北又相对比较落后,这就造成了它们之间的沟通协调要比长三角和珠三角更困难。

编:珠三角和长三角的区域一体化,很大程度上是在经济发展的分工协作机制下,自发形成的。京津冀一体化或者未来可能的环渤海一体化,就目前来看还是规划先行,通过政府间的沟通协调来推动。

祝:形成这种区别,一方面是北方的行政力量相对比较强,另一方面可能跟这个地区的产业结构有关系。长三角、珠三角主要是轻工业、加工工业,而京津冀地区一直都是以重化工业、大型企业、国有企业为主。我之前调研,一些地方引进了大项目,但来了之后本地的中小企业却很难进行配套,因为这种大项目的门槛很高,中小企业、民营企业在技术和资金上很难达到要求,就无法形成产业链的带动、整合。当然还有其他历史、文化等因素的影响。但这些恰恰是我们今后所要注意和避免的问题,尤其是北京。北京的科技创新主体很多都是中小企业。我们去中关村调研,95%以上都是中小企业。所以如果我们能够从创新型经济切入,把现有的科研力量同新兴产业、现代制造业对接起来,再营造一个有利于民营经济、中小企业发展的政策环境,同时政府在遵循市场规律的前提下进行科学地引导,那么这种状况很可能会发生改变。

张:我觉得还有生态和气候的因素。京津冀这个地区,相比于拥有大江大河、生态环境也更优越的长三角、珠三角来说,它的经济和人口承载能力更加有限。这就产生了一个矛盾,生态环境和经济发展的矛盾,而这尤其需要行政力量也就是政府间的沟通协调来解决,在功能分区、功能定位等方面做好规划。而珠三角和长三角基本不存在这个问题,因此它们能更好地发挥市场的作用来展开区域协作。

功能疏解:“一对多”比“一对一”好

编:对北京的城市战略定位,总书记明确为:“政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心”。这里面并没有“经济中心”,但事实上作为首都,北京多年来一直承担着非常重要的经济功能。未来北京在经济功能方面会扮演什么样的角色?

叶:北京其实很早就明确了不是经济中心,北方的经济中心是天津。我觉得北京首先要确保核心功能的实现,也就是“四个中心”,在此基础上才能考虑别的功能,所以现在提出了非核心功能要向外疏解。

但北京的经济职能未来倒不一定会弱化,反而可能会加强,即强化在产业链上的控制力和影响力。企业可能仍然把最关键的环节,如研发、设计等放在北京,其他环节则分散到各地。

张:北京现有的金融、商务、服务等优势产业不会疏散出去。另外北京现在没有设立“首都财政”,自己的财政问题还得解决,因此经济发展还将会是一个重点。任何一个特大城市,它的运行本身都是需要经济、产业来支撑的。

祝:城市的功能需要好好归类。比如哪些是作为一个城市需要具备的基本功能,哪些是作为首都、需要满足全国需求的功能,哪些属于延伸的功能。为了保证核心功能以及城市正常运转的功能,哪些功能可以疏解出去,哪些功能不应该完全由自己来承担,这些都需要进行梳理。

“首都财政”的问题解决之后,北京就不用把主要精力放在经济建设上了,就能更好地保证核心功能的实现。　但这并不妨碍北京发挥自身的优势和经济功能。毕竟它在现代服务业、金融、科技研发等方面有良好的基础和先天的优势,利用这些优势为各地的制造业服务,并不妨碍其核心职能的发挥,反而是一个区域发展过程中的正常分工现象。

编:之前传出保定将成为国家“政治副中心”的消息,但很快被否认。有专家认为,可以借鉴韩国设立新行政首都世宗的做法,建设一个行政文化新城。这是否是一种合适并具有可行性的做法?

祝:我觉得还是需要中央来进行顶层设计。现在北京功能疏解的思路已经有点变了,过去就是我的功能要疏也只能疏在我自己的范围之内,比如通州；现在呢,可以在一个更大的区域范围,考虑我的功能疏解到哪里最合适。同时,我们一定要充分利用现有的城市基础,而不是硬去造一个新的城市。用疏解的功能去带动当地的发展,把存量激活,这就可以起到既给北京“消肿”、又能激活当地发展的双重作用。

叶:现在主要是解决北京的增量人口,有学者认为北京一年增加50万到80万人口,我们测算是50多万。如果每年50万或80万的人口到一个“政治副中心”的话,那这个“政治副中心”恐怕几年内也会达到一个“城市病”的程度,所以我们应该更多地考虑“一对多”的疏解,而不是“一对一”的疏解。因地制宜地疏解不同的职能去不同的城市,这样我们才能促使整个区域更协调、更均衡性的发展。

编:在产业迁出方面,一批商贸市场等相对低端的产业已经被先行迁出北京,更多人关注的是央企总部会不会迁出北京,以及哪些央企会被迁出。目前来看,产业迁出主要还是采用行政手段,但这种非市场因素的迁出,很可能会遇到阻力和反弹。

祝:低端产业也不一定都要迁出,因为它也要满足当地的需求,一个高端人才也需要好几个低端人才来为他服务。哪些产业要迁出,需要具体地进行分析,它的直接成本、间接成本,近期效益、远期效益,都要平衡。因此产业转移还是要以企业为主体,然后按照市场经济的规律。企业有成本、有收益,它要算经济账、要做比较的,完全由政府来主导未必能起到预期的效果。

而且不能只看北京哪些产业要迁出,还要看人家能不能承接。就像器官移植一样,如果器官移植的地方不匹配,它可能就死掉了。如果条件很好,那么可能一下子就带活了,结构更合理、更健康了。所以还是要因地制宜、顶层设计,从国家层面出台整个区域的发展规划。有了国家级的发展规划,就会产生一个产业的集聚；有了产业集聚,企业就会主动寻求交易成本的降低,主动迁移过去,这样的话,我们的疏解就相对容易。

叶:对,政府要搭台,比如规划个产业园区。至于企业去不去还是应该由企业说了算。政府主要是造环境,生态环境、营商环境、法制环境；建平台,信息平台、交易平台。这些都营造好了,宜业宜居了,产业自然会向这里聚集。

跨省区域合作,横向与纵向协调要结合

编:造成北京人口集聚的一个重要原因是,其集中了大量优质的科教文卫等公共服务资源。教育、医疗等资源的流出,对推动我国的公共服务均等化,会不会产生比较好的影响?

张:其实现在比如医疗资源,已经有一些动作。北京儿童医院,紧接着可能还有同仁医院,它们跟河北、山西一些城市的医院已经建立了合作关系,把北京的优质医疗资源与地方共享,同时减轻就医人口大量涌入北京的压力。我觉得这应该成为一种趋势。不管是医疗还是教育,都应该向更远的地方推广、辐射,不一定就局限在河北、天津。这样全国范围内公共服务资源的配置、服务都会提升,教育、医疗不平衡的矛盾也才能真正缓解。

叶:公共资源的疏解关键要看公共资源的服务对象。如果这个医疗资源是服务全国的,那可以往外疏解；如果只是服务北京的,那还得继续留在北京。这就需要有一个判断机制:哪些是面向全国的医疗资源,哪些是主要为本地居民服务的医疗资源。现在北京的很多医院没有定位的区分,所以人满为患,外地人、本地人都有意见。

但前提是资源要均衡,如果最好的资源还全部集中在某一个地方,某一家或某几个机构,那就会造成新的不公平。

编:京津冀一体化的提出,一个大背景是北京的人口、资源和环境压力都到了极限。我们现在提出要走“新型城镇化”道路,那么,京津冀一体化的思路,对于缓解大城市病和区域发展不平衡的问题,有没有广泛的适用意义?

叶:这是新型城镇化里面的城市群如何发展的问题。它要探索的是合理城市体系的问题,即大中小城市协调发展。根据我们研究的结果,京津冀地区主要问题是人口集聚在大城市,呈倒金字塔型；而城市等级呈现一种哑铃型,即大城市比较多,小城镇也比较多,但中等城市发育不足。

祝:京津冀一体化是在探索一条新路,这种探索至少从以下几个方面来说,非常有借鉴意义。第一,它是跨省的。如果我们能在跨省的区域合作中,找到一种很好的协调机制,那对更大范围的区域发展和一体化就是一个很好的借鉴。目前来看,横向与纵向协调相结合,是一个比较合适的思路。横向就是地方政府间平等协商。一般性的协调都是通过横向,只有协商不了的情况下,才通过纵向也就是更高一层的政府机构来进行协调,其中包括顶层设计、重大矛盾的协调、重大项目的安排等。纵向协调主要是保驾护航,而横向协调就是要建立一种常态化的、平等协商的机制。如果能探索出这样一条路,我觉得对全国都有很重要的借鉴意义。第二,这个地区,特别是北京,大城市病已经发展到一个非常严重的程度了,资源、环境的承载力都到了极限,这时候如果能够通过中心城市的功能疏解,带动周边中小城市的发展,中心与外围形成一个共生互动的关系,探索出这样一条道路来,也是非常有意义的。第三,就京津冀来看,一方面资源、环境形势非常严峻,另一方面仍然面临着发展的任务和压力――这同时也是整个中国所面临的困境。因此,如何在发展的同时,维持一个宜居的、可持续的生态环境,就成了一个非常具有普遍性的问题,而京津冀的跨省合作探索,同样也就具有了普遍意义。

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