专家建议适时出台《旅游法》实施细则

【引子】

零负团费、强迫购物、景区门票逢“节”必涨……对社会上反映最为强烈的旅游市场秩序混乱等问题，《旅游法》都进行了必要的规范。今年的“十一”长假，是《旅游法》实施以来的第一个黄金周。然而，黄金周期间，景区“爆棚”、游客“滞留”、游客被强制消费甚至被辱骂等不和谐事件让新法遭遇尴尬，是新法威慑力不够还是执法力度不严，抑或别有问题？如何评价其在国庆黄金周大考中的表现？本期“思与辨”就此进行探讨。

主持人：

尹传刚（深圳特区报记者）

嘉 宾：

战冬梅 （中国旅游研究院博士、助理研究员）

匡贤明 （中国<海南>改革发展研究院经济研究所所长）

舒 锐 （北京市西城区人民法院法官）

《旅游法》推动旅游市场理性回归

主持人：《旅游法》于今年4月通过，10月1日正式施行。人们一直希望能够通过这部法律来终结种种旅游乱象。跟往年比较，《旅游法》可以起到哪些作用？

战冬梅：与往年相比，实施后的首个黄金周，《旅游法》正在发挥其积极作用，给旅游市场带来了一些变化。最为明显的是“购物团”的锐减，由于新法的严惩措施，各旅行社和导游都不敢贸然“吃螃蟹”，行程的安排更为规范、明确，游客自由活动的时间增多，购物环节减少。之前的零负团费等低价旅游实质上是一种违反市场经济规律的、扭曲的经营模式。现在团队价格上涨，以前“暗”的收费现在都明确体现在合同上了，费用变得直观透明，这在很大程度上是旅游市场的理性回归。不少导游在这个黄金周拿到的导游服务费用，可能远远不及通过带顾客购物得到的回扣，但这毕竟是由不正常回归到正常，也为以后进一步解决与导游相关的问题做了有益尝试。这都反映出《旅游法》的实施正在推动着中国旅游发生质的变化。

匡贤明：《旅游法》为规范旅游行业发展提供了行业法律，加强了行业规范。它对业界影响最大的规定是明令禁止强制购物和自费项目。旅游企业依法经营的意识有所增强，零负团费、强制购物、擅自增加自费项目等侵害游客利益的行为得到一定遏制，旅游者依法维权和文明出游意识有所增强，文明出游的理念为越来越多的民众所接受。

由于《旅游法》刚实施，仍有一些旅行社、导游顶风作案。有些假日协调机构和景区的预警和控制疏导机制尚不健全，突发事件处置能力尚需加强。

舒锐：在《旅游法》出台之前，旅游业并非无法可依，国务院先后制定了《旅行社条例》、《导游人员管理条例》等行政法规，但它们中的各项规定较为分散。《旅游法》在效力上上了台阶，并进一步将旅游相关主体的法律责任明确化、统一化、集中化。

《旅游法》以保护旅游者权益为核心，主要作用在于治理旅游乱象，规范旅行社及其工作人员的从业行为。其在法律文本上解决了旅游合同规范化、零负团费、景区随意定价、门票过高、转团引发责任认定、黑导游及“黑心导游”治理等一系列实践难题。

散客时代面临新考验

主持人：各位如何评价《旅游法》在黄金周期间的总体表现？其自身有哪些需要完善的地方？

战冬梅：虽然这次国庆黄金周有一些旅游乱象，但旅游市场总体还是比较平稳的，跟往年比较，《旅游法》的威慑力还是起了一定作用的。有些旅游乱象由来已久，应理性看待《旅游法》效力和黄金周效果的关系。

说到要完善的地方，《旅游法》实施后，散客的井喷现象让人始料未及。在传统观光游时代，旅行社和导游对游客提供的是保姆式服务，但当散客时代来临，我们的政府和企业准备好了吗？对于散客时代的消费方式，该怎样提供相应的服务和管理，这些都是面临的新问题。重点规范团队游问题的《旅游法》也要对这种现象加大关注。散客的权益如何保障，将是中国旅游业下一步需要研究的课题。

舒锐：整体而言，借着新法实施东风，在各方关注下，旅游业的不良风气有所改善。然而，在部分地区仍然出现了多起恶性违法侵害旅客权益事件。我们可以发现，改善方面主要集中于较易察觉、处理的问题。如零负团费问题，是否存在零负团费从旅行社宣传材料、合同等内容能够轻易辨别；黑导游、黑旅行社，只要严格审查相关资质即可避免。

但有些问题隐藏在旅行过程深处。如“云南香格里拉导游强迫交易事件”，在被媒体曝光后，当地旅游局依据《旅游法》对涉事人员进行了惩罚，但我们要问的是，难道只有这个导游、这家旅行社存在强迫交易？很遗憾，当地并没有形成执法部门之间的良性联动，对此深挖下去，彻查是否有人涉嫌刑法上的“强迫交易罪”。

民众休假，旅游法不能“休假”

主持人：纵观这个黄金周长假，景区爆棚游客滞留、导游威胁游客、景区推出天价香等问题层出不穷，但是《旅游法》却并没有得到很好的执行，停留在纸面上的法律，永远不可能对违法者产生震慑。那么，怎样才能最大限度地发挥《旅游法》的作用，维护好游客的权利？

战冬梅：《旅游法》的真正落地，关键还有赖于基层一线旅游监管部门的作为，《旅游法》应该倒逼出旅游市场监管部门的常态执法机制，形成不敢不作为、不敢乱作为的执法风气，切实履行好监管职责。当然，新法不可能毫无瑕疵，正是通过黄金周这种大考，不断出现的新问题，新法才能得以不断完善，建议立法部门适时出台《旅游法》的实施细则，不断完善《旅游法》及其配套法律法规制度。

我们还要意识到，一部法律不可能解决所有问题，更何况旅游业是如此综合的一个产业。维护游客的权益，需要各方的共同努力――政府和企业理念的转变，公共服务保障的完善，相关企业产品及综合服务创新能力的提升，游客的自我约束和素质提升，这些环节的改善对于整个旅游环境和市场的提升，游客权益的维护起到非常重要的作用。当然，《旅游法》的实施正在推动着这些方面发生变化，这些变化也会反过来促使《旅游法》的进一步完善。

匡贤明：要对违法行为做到“零容忍”，必须对不法旅行社、导游、商家，以及行政不作为和乱作为的执法部门工作人员给予严惩，切除掉监管者与旅游经营者之间的利益联系。

现在中国旅游处在转型升级的特殊时期，无论是管理者、经营者还是服务者，不仅意识要转型，行动也要跟上。

舒锐：民众休假，旅游法不能“休假”。如果法律实施伊始不能做到杀一儆百，那会大大减弱法律的威慑力。其实，在旅游乱象中，很多行为已经违反了《治安管理处罚法》，甚至《刑法》。我建议有关部门对旅游活动中常见的严重违法犯罪行为进行梳理，明确哪类行为可以适用《治安管理处罚法》、《刑法》的哪条规定。另外，该法在规范游客法律责任、散客法律权益方面也有待扩容。当然，旅游业乱象不可能因为一部法律的出台，就能立竿见影地彻底得到根治，需要建立起民事、行政、刑事责任体系的链接、统一。

黄金周已经结束了，但愿《旅游法》暴露出来的问题能够尽快得到解决，让《旅游法》真正成为民众出游的保障。

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