王涌：《旅游法》仍需完善

2013年的“十一”黄金周成为中国首部《旅游法》正式施行后的第一个长假。而在刚刚过去的“十一”长假期间，旅游事件频发。10月2日，四川省九寨沟景区由于游客人数超出景区承载量，出现了4000多名游客滞留的情况，部分游客滞留时间长达5小时。10月6日，云南香格里拉旅游乱象亦被曝光。专家认为，目前的《旅游法》仍有大量需完善之处。

《旅游法》历经十年起草、修改，在此过程中，旅游主管部门要求“开发利用”，住建部门管辖的风景区要求“保护”，文物局要求的核心则是“不动”，一度成为矛盾焦点。

《旅游法》能否应对旅游行业多年沉疴？应该如何评价这部法律？

中国政法大学教授王涌认为，依法治理旅游市场，推动旅游业发展，是这部法律的主要目的。《旅游法》重拳治理“零负团费”和“强制购物”两块恶性肿瘤，是为其功。不过，《旅游法》最重要的内容其实在于“旅游发展规划”，但相关规定含混、粗糙，令人担忧。

《旅游法》第十九条规定：“旅游发展规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接”。

王涌称，《旅游法》中的“旅游发展规划”是什么？若它是一种行政计划，那么它是指导性计划或影响性计划，还是强制性计划？表面看，这是在咬文嚼字，但究其实质，却可能有三个致命的陷阱。

陷阱之一：旅游发展规划缺乏程序约束。根据《城乡规划法》，一项城乡规划的出台至少要经过两个程序：一是经本级人大常务委员会审议，二是报上级政府审批。而“旅游发展规划”的制定程序是什么，《旅游法》只字未提。

陷阱之二：如果旅游发展规划走在城乡规划之前，即城乡规划尚是空白时，旅游发展规划的效力是什么？或者，在某一区域，城乡规划尚不详细，旅游发展规划的效力是什么？其实，答案显而易见，旅游发展规划必然成为主导性规划。

陷阱之三：由于程序控制的缺陷，《旅游法》确立的“旅游发展规划”制度极易被滥用，从而为追求GDP打破旅游业发展与环境保护之间的平衡。

王涌说，在中国现行法律制度下，防御旅游业对环境伤害主要有两个保护层：一是民主程序层面上的保护，即城乡规划制度，它需经人大民主审议：二是技术官僚层面上的保护，即“环评报告制度”。但《旅游法》可能使中国走向另一个极端。旅游发展规划突破人大的民主审议程序，如果旅游业发展项目落地，就只剩下技术层面的“环境评估报告”制度可以制衡。但后者是脆弱的，它因腐败和官僚等级制的影响，极易被突破，必将导致环境保护在凶猛的旅游业面前全面失守。

“如果粗糙的旅游发展规划制度被滥用，不仅仅是为了旅游业，还为了GDP，甚至为了隐蔽的权贵利益，后果更为可怕。”王涌称。

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