湖南省益阳市新型城镇化之路探索

       益阳市推进新型城镇化的思路

三、 益阳市推进新型城镇化的思路

城镇化是一项复杂的系统工程，涵盖的内容广，涉及的部门多，建设周期长，需要通力协作，统筹兼顾。益阳市的新型城镇化既要充分借鉴国内外城镇化的经验，扬长避短，又要立足本地实际，因地制宜，走以益阳中心城区为龙头、以县城为依托、小城镇为支撑的大中小城市协调发展的集中式城镇化模式，努力将该市打造成环省会中心城市、现代新型工业城市和宜居山水生态旅游城市。该市推进新型城镇化要把握以下几个原则：

--“扩容”与“提质”并举。“扩容”就是把城市的规模做大做强，尤其要把益阳中心城区做大做强，加强路、水、电、气、信息网络等基础设施建设，进一步聚集人流、物流、资金流、信息流，不断增强中心城区的辐射带动能力。“提质”就是提升城市的教育、卫生、文化、体育、金融、娱乐等公共服务水平，加强精细化管理，将城市建设成为经济繁荣、环境优美、功能齐全、特色鲜明、内涵丰富、品位高雅的品质之城。

--要实现“人的城镇化”。当前一些地方把城镇化片面地理解成“土地的城镇化”，追求增加城镇数量、扩大城镇空间和提高城镇人口比重，出现了明显的“摊大饼”现象，不仅加剧了“大城市病”，而且影响城市的可持续发展，甚至陷入“中等收入陷阱”。拉美的城镇化模式就是前车之鉴。“人的城镇化”就是要让进城的农民享受城镇居民一样的公共服务、社会保障等权利。

--要统筹城乡发展。城镇要发展，农村更要发展。城镇化就是要统筹城市和农村两个大局，使生产要素在城乡之间自由流动，实现资源优化配置。我市是一个典型的农业大市，二元经济结构矛盾突出，统筹城乡发展就是要统筹城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡公共服务一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡管理体制一体化，使农民共享城市文明。

(一)构建科学合理的城镇发展体系，明确发展方向

1、科学规划。改变传统的城市规划模式，理顺和协调好城市总体规划、土地利用规划、交通规划和产业布局规划的相互关系。将城市交通规划纳入城市总体规划的目标范畴，使交通干线成为构建城市空间的主要骨架；摒弃以往交通发展规划滞后于土地利用规划的做法，促进土地规划和交通规划的统一；城市总体规划要对办公区、商贸区、住宅区、工业区等进行合理布局，使产业布局与城市总体规划相协调，避免因城市的发展而进行产业大转移。同时，要维护规划的权威性和严肃性，非经法定程序不得随意修改。

2、构建高效的综合交通体系。一是要完善我该对外联系交通通道，突破交通瓶颈制约。突出抓好高速公路建设，尽快形成“一环六射”“三纵一横”的空间结构。“一环”即由益阳南线高速公路和长张高速苏家坝至迎风桥段组成的环线，“六射”即益阳至长沙、益阳至平江龙门、益阳至南县、益阳至常德、益阳至溆浦、益阳至娄底六条高速公路的射线；“三纵”即二广高速益阳段、张家界至桂林高速益阳段和长株潭外环线益阳段，“一横”即杭瑞高速益阳段。积极推动和支持石长铁路复线益阳段建设，尽快启动长益常城际铁路、安张衡铁路、常岳九铁路建设等项目前期工作。抓好港口航道建设，挖掘水运优势。加快形成“一纵两横”的千吨级航道格局，“一纵”：茅草街-沅江-甘溪港(沙头镇)；“两横”：桃江-益阳-毛角口(兰溪镇)-湘阴芦林潭、茅草街―鲇鱼口。二是要优化中心城区内交通网络。从国内外的发展经验来看，“公共交通引导发展”(T0D)战略是在城市交通领域被采用最多的方略。该我市土地资源紧缺、各种交通方式占地面积和治堵代价来看，该市宜大力发展以公共交通(包括轨道交通)为主，小汽车、自行车和步行为辅的交通网络。

3、优化空间布局。无论从该市的地理位置和地质条件看，还是从城镇向城市群发展的态势，以及“区位经济―区域经济―泛区域经济”的经济发展路径看，该市应突出东接东进，主动对接长株潭城市群，尤其是对接长沙，同时充分利用环洞庭湖生态经济区、武陵山片区扶贫契机，加强与周边其他地区的区域合作。合理规划益阳中心城区功能分区，建议可分为11个片区，资阳片区为休闲旅游、商贸物流、居住、工业和仓储区；桃花仑片区为商业、居住、综合服务区；高新区梓山湖片区为商贸、居住、行政、体育休闲、文化综合功能区；会龙片区为居住、休闲区；高新区寨子仑片区为居住、科研、高端三产和无污染工业区；龙岭片区为高等教育基地，工业基地和主要生活区；清溪片区为物流中心、居住、休闲、文化综合服务区；东港片区为水铁联运码头区；沧水铺片区主要发展工业，适当配备居住、医疗、办公等功能；衡龙桥片区为居住、休闲、商业区；鱼形山两型社区实践区片区形成以观光、游览功能为主的生态保育区和以度假、居住、疗养、体验、会议、体育健身等功能为主的旅游服务区。县级中心城区建设，要结合各地的山水风貌和人文历史，打造成特色鲜明、风格各异的县域中心，将沅江中心城区和桃江中心城区建设成我市的次中心。科学布局小城镇建设。打造特色镇、重点镇要结合其自身经济发展、人口聚集情况，尤其要充分利用主要交通干线、航运码头的便利条件和集散优势进行科学布局。重点建设沧水铺、衡龙桥、迎风桥、谢林港、长春、兰溪、茅草街、草尾、马迹塘、灰山港、龙光桥、梅城等12个乡镇。武潭、平口、浪拔湖等10余个乡镇作为预备重点镇。

(二) 大力推进新型工业化，提供强大助力

国内外的发展实践表明，在工业化的早期，主要是工业化带动城镇化；在工业化的中期，主要是工业化和城镇化协调发展；在工业化的后期，主要是城镇化推动工业化。按照钱纳里等提出的增长模式判断，目前我市应处于工业化带动城镇化阶段。只有强力推进工业化，依靠产业的支撑、项目的带动，才能提供足够的就业岗位，农民才能“进”得了城，否则，城镇化就成为无源之水。根据东莞、苏州和温州等地的发展模式，该市可走内外结合的新型工业化的发展模式。一是大力招商引资。着眼引进一批实力雄厚、带动能力强、产品附加值高、知识技术密集、在业内具有较大话语权的战略项目或企业，重点关注和跟踪分析世界500强、国内500强以及央企、知名民营企业的战略扩张动向、投资趋向；重点关注长三角、珠三角、泛北部湾地区以及长沙地区产业梯度转移企业。二是培育主导产业。优化发展装备制造、食品加工、电子信息等优势主导产业，大力发展新能源、新材料、生物医药、文化创意等战略性新兴产业，注重培育发展服务外包、金融、商贸物流、休闲旅游等服务性产业。三是强势推进园区大会战。益阳高新区可着重打造电子信息、新材料、新能源、装备制造业；东部新区可着力打造汽车零部件制造、文化创意、生态旅游业；龙岭工业园可着力打造医药、机械、电子、食品加工业；长春工业园着力打造机械、电子、轻纺、食品加工业；沅江经开区可着力打造机械制造、食品加工、纺织业；南县经开区着力打造食品加工、纺织业；桃江经开区着力打造建材、竹木、矿冶、能源产业；安化经开区着力打造黑茶、旅游文化、矿冶业；大通湖工业园着力打造食品加工、林板材加工业。四是优化发展环境。研究制订扶持中小微企业发展的政策措施，在准入门槛、用地报批、融资贷款、缴纳税收等方面，尽可能提供更多的优惠和便利，激发企业的内生增长活力。

(三) 强化要素保障，夯实发展基础

1、强化资金支持。根据张国胜《中国农民工市民化：社会成本视角的研究》及相关专家统计分析认为，农民工市民化的社会成本人均约10万元，中央和地方政府支付的主要是城市基础设施(及服务)成本、教育培训智力提升成本和部分社会保障成本，约占农民工市民化的社会成本的近1/4，其余由农民自身付出。据此测算，如果2017年该市城镇化率达60%，政府需要支付成本242.5亿元(97万人*2.5万元/人)，年均支出48.5亿元。2012年该市财政收入仅75亿元，所以这是一个巨大挑战，需要多渠道筹措资金。一是加大财政投入。一方面，稳定增长财政专项资金规模，采取以奖代投的方式，对小城镇建设成效突出的给以相应奖补。另一方面，城镇化能够推动经济发展，增加财政收入。国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯勇志表示，根据测算，城镇化每提高一个百分点，会带动经济增长0.7个百分点；高盛投资管理部中国副主席暨首席投资策略师哈继铭等在中国城镇化研究分析中指出，城镇化率每提高1个百分点，将带动GDP 1年内增长0.8个百分点，5年内增长3.5个百分点。据此测算，该市城镇化率年均增长3.57个百分点，最低将带动GDP增长2.5个百分点。若以山东省类比，有权威机构测算，山东省9600多万人口，城镇化率每提高1个百分点，增加投资2300亿元，增加地方财政收入200亿元，那么该市可增加财政收入10亿元左右(因投资的乘数效应、规模效应和财税结构不同等因素，这种类比可能不准确)。二是吸引民营资本参与城镇建设。一方面，探索民间融资活动合法化、规范化新途径。鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业、政策性住房建设、医疗卫生和教育文化等社会事业等。据测算，2011年该市民间融资约100亿元。另一方面，吸引有实力的民营企业参与城镇建设。如“大汉模式”在桃江进行了有益的实践，2010年6月，大汉集团与桃江正式签署城市综合开发项目协议，大汉集团将投资30亿元在桃江县城建设 “五路一城一园一酒店”项目。三是进一步发挥城建投资公司等融资平台筹集资金。进一步创新体制机制，积极引进战略合作伙伴，以市场化模式运营，增强筹融资能力，同时要控制金融风险，预防政府债务危机。四是研究探索开征物业税和零售环节消费税。当前许多地方政府热衷于推进“土地的城镇化”，而不是“人的城镇化”，是因为地方政府的财力不足，而“土地的城镇化”可以提高财政收入，“人的城镇化”却增加财政支出。通过
开征上述新税种，形成城镇税收随城镇人口增加而增加的机制。五是进一步完善转移支付制度，建立财权与事权相对称的财税体制。探索建立以各地常驻人口而非户籍人口作为转移支付的依据制度。(第四、五条建议，需要国家层面出台政策，或该市作为新型城镇化试点市获取特权)。

2、提供土地保障。当前，全国土地利用粗放，2007年全国城市人均用地面积达160.3平方米/人(按市辖区非农业人口计算)，而国家制定的城市人均占地不得超过100平方米/人，2017年该市城镇化率达60%，若按国家标准100平方米/人计算，需要土地9700公顷(97万人*100平方米/人)，而《益阳市土地利用总体规划(2006-2020年)》显示2011-2020年我市新增非农建设用地仅10345.0公顷，土地供需矛盾突出，因此，该市的城镇化必须走集约发展之路，同时大胆探索多元制有偿供地模式。

(四) 探索推进城乡二元体制改革，释放发展活力

李克强总理说：“体制的改革包含着巨大的潜力。‘城镇化’这个最大潜力的发挥，只有通过‘改革’这个最大的红利才能实现。”因此，要通过改革尤其是推进城乡二元体制改革，为城镇化释放发展活力。

1、推进保障农民土地权益制度改革，让农民“有资本”进城。土地是农民的命根子，只有土地问题处理好，农民才无需两头兼顾，“放心”进城。农民土地主要包括承包经营地、宅基地和集体土地等。《物权法》规定，土地承包经营权是农民的用益物权，土地承包经营人依法享有占有、使用和收益的权利；宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及附属设施；同时规定，征收集体所有土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。中共十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》规定，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。《物权法》和《决定》为探索保障农民土地权益制度改革提供了政策依据。一是加快推进农村土地确权颁证工作。力争在2014年前全面完成农村集体土地、承包经营地、宅基地的确权颁证工作，为农民土地自由流转打下基础，确保农民进城土地不荒芜。二是切实维护农民土地权益。据国务院研究中心测算，目前外出就业的农民工中，仅约有10%具有转为市民最基本的经济能力。提高农民进城的“资本”，正当其时。一方面，对征收承包经营土地的补偿费用按照农业产值进行补偿的办法进行改革，探索建立征收土地的补偿费用按照土地市场价值的恰当比例进行补偿制度，实现土地增值收益在国家、地方政府和农民之间利益分配格局的平衡，让农民分享土地增值收益。另一方面，探索建立农民宅基地用益物权的交易市场和交易机制。对被征收的宅基地，不仅要补偿房屋损失，还要补偿宅基地权益损失。另外，探索建立农民对集体建设用地享有增值收益分配制度，在农民、集体、国家之间建立合理的收益分配机制。这些有利于农民的措施会影响地方政府的财政收入，但农民进城后通过购房、生活消费等会增加财政收入。

2、推进以城镇户口分级为主的户籍制度改革，让农民“有资格”进城。全面推进户籍制度改革条件尚不成熟，宜分阶段依次推进。当前，该市可将在城镇具有稳定就业(指建立稳定劳动关系达到一定年限且签订劳动合同)、或稳定的生活来源、固定住所或在城镇居住半年以上的农民，以及被征地农民吸纳为城镇居民。探索建立城镇户口分级制度(主要是与社会保障改革配套)，现有城镇户口与完全失地(指承包经营地和宅基地全部被征收，但对集体土地仍享有收益权)且愿意成为市民的农民为城镇户口一级，部分失地(指承包经营地和宅基地部分被征收)且愿意成为市民的农民为城镇户口二级，满足上述进城落户条件且无失地(指承包经营地和宅基地均未被征收)的农民为城镇户口三级。

3、改革与户籍相关的福利保障制度，让进城农民“呆得下”。考虑到该市财力薄弱实际，改革与户籍相关的福利保障制度宜分类进行。新进城落户且城镇户口为一级的农民，完全享受原城镇户口福利保障权利；新进城落户且城镇户口为二级的农民，享受原城镇户口劳动就业、住房保障、义务教育、医疗卫生、计划生育等权利，享受农村社会保障权利；新进城落户且城镇户口为三级的农民，享受原城镇户口劳动就业、住房保障、义务教育、计划生育等权利，享受农村社会保障权利。

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