底特律带给中国城市发展规划的五大启示

　　7月18日，美国底特律市根据美国《破产法》向美国联邦法院申请破产保护，背负近200亿美元沉重债务的底特律市或将成为美国历史上最大的申请破产保护的城市。对于快速发展城市化的中国，底特律能带给中国城市发展规划哪些启示？

　　结构升级是避免破产的基础支撑；财政收入严重集中在某个领域具有重大隐患；财政收支审慎性是财政可持续发展的基础；产业、城市、经济和社会应该协调发展；中央政府应及时有效地整治地方财政风险。

　　从美国工业体系的明星城市，到一个背负近200亿美元的破产城市，底特律是如何演绎这段悲惨的没落之旅。笔者认为，产业空心化、人口、社会问题以及财政收支非审慎等是底特律走向崩溃的“垫脚石”。

　　产业空心化是底特律没落的最根本原因。底特律随着汽车工业的准备转移，特别是日本汽车工业强劲的竞争优势，以及底特律特有的社会问题，使得底特律的汽车工业逐步空心化。2008年美国金融危机重创了底特律，对于底特律更是致命一击。

　　人口减少和产业空心化带来了严重的社会问题，使得底特律变为罪恶之城，并进入经济社会发展的恶性循环。一是失业率非常严重，二是犯罪率极高，三是城市基础设施瘫痪。

　　此外，底特律财政高度依赖汽车工业以及财政政策的非审慎性是底特律破产的财政根源。

　　底特律事件对于中国经济结构转型、地方财政可持续发展、财政收支的审慎性以及经济社会协调发展等都具有重要的借鉴意义。

　　一是新旧主导产业的更迭是经济结构转型的必然，固守旧有模式对经济发展而言是危险的，结构升级是避免破产的基础支撑。美国汽车行业在日本汽车行业的冲击下竞争力大大降低，加上向新兴经济体转移部分产业环节，使得美国汽车产业成为一个缺乏创造性的旧主导产业。相应的是，美国以信息化为支撑的服务业持续快速发展并成为新的主导产业。如果固守旧有产业或旧有的不合理模式，那么可持续发展将是一个现实的困境。积极引导具有真实需求的新兴产业的发展，促进经济结构的有效转型这是经济可持续发展的基础。

　　二是财政收入严重集中在某个领域具有重大隐患。一个特定领域贡献较大比例的财政收入是一些国家和城市的共性，但是，如果这个领域发生系统性风险，那么财政收入将面临系统性冲击，财政状况恶化甚至出现财政危机就十分必然。我国部分城市土地收入占比较大，实际上也与底特律汽车产业税收占比大有相似的风险，如果房地产市场发生巨大的危机，那么土地财政将即刻崩溃，而财政支出是具有刚性的，基于土地收入的财政收支体系将成为无本之木。

　　三是财政收支审慎性是财政可持续发展的基础。其一，从底特律的经验看，高税负是财政状况恶化螺旋的重要根源，中国是否为高税负的经济体目前存在争议，但是高税负对财政可持续发展是有害的，高税负可能导致资本转移、产业转移甚至富裕阶层迁徙，这些是不存在争议的。其二，在支出方面，养老支出是财政支出最持续的挑战，底特律长期的负债一半以上与养老相关。其三，债务的累积成本是财政支出的又一重大负担，底特律政府运行费用从2008财年的10.25亿美元降低至2013财年的6.92亿美元，刚性支出增量主要来自利息支出。最后，刚性支出项目设立要审慎，底特律针对警员、消防员医疗退休福利系统很大程度上加剧了财政收入的恶化。

　　四是城市发展的核心支撑是产业发展和有效就业，产业、城市、经济和社会应该协调发展。作为曾经的第四大城市，底特律最后沦为鬼城，主要在于其没有新型产业的支撑，没有有效就业岗位的支持。中国正在进行的新型城镇化或城乡一体化建设，核心环节是有效就业，否则可能形成“劣币驱逐良币”，最后城镇成为一个贫民窟。同时，城市建设和管理应该统筹产业的发展、城市自身发展以及整体的经济社会发展状况，特别是基础设施、教育、医疗、住房、养老、治安、环保、文化等基本保障体系的完善，以形成良性的互动和正反馈。

　　最后是中央政府应该摸底地方政府的财政状况和财政风险，及时有效地整治地方财政风险。美国的地方政府财政风险并非个例。对于中国，地方债务规模测算口径差异较大，2010年地方债务规模存在7-12万亿元的不同测算结果，还不包括隐性负债。最近2-3年社会融资规模的快速膨胀，地方政府的债务规模应该是水涨船高，有研究认为国内地方债务高达15-18万亿元。中央政府应该定期不定期摸底地方债务水平，并适时适度进行“压力测试”，保障整个财政体系的可持续发展，以服务于宏观经济平稳发展和结构转型大局。

（作者系中国社会科学院金融研究所助理研究员、经济学博士）

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