破解城镇化征地矛盾:平衡农民与市民利益
利益关系已被固化
利益关系已被固化
第一财经日报:目前中国的土地管理制度,和城镇化进一步推进的要求之间,到底存在着怎样的不匹配?
李铁:城镇化进程中的土地问题集中在几方面:一是征地矛盾。这其中涉及到征地补偿的问题,以什么方式解决征地补偿?是提高补偿标准还是解决同权问题,使集体土地和国有土地能够平等地参与开发?还有所有权的认定,也就是确权问题。
二是耕地保护。城市发展不能以牺牲耕地为代价,这又涉及到,第一,如何保护耕地,保护农业和整个城市开发的关系是什么?第二,我们现在的城镇建设用地粗放型利用,土地利用效率比较低,这个问题通过什么方式解决?
现在大多学者专家更多地关注土地增值收益的再分配,讨论这个收益到底给开发商、给政府,还是给农民;是给近郊区的农民,还是远郊区的农民。
中国的土地制度改革不是在一张白纸上画画。从上世纪50年代以来或者上世纪80年代以来,几十年的发展过程,土地增值收益已经转化为工业的投入、转化为基础设施投入,转化为城市居民的一种公共福利,已经形成了固定的利益关系。某种程度上说,城镇居民是主要的受益方。
土地制度的改革要涉及到城镇居民的利益。当改革土地增值收益分配的利益关系时,势必要影响到城市公共投入的资金来源,因此,就涉及到调整城乡居民群体在利益分配上的格局。调整这种利益关系,面临非常大的阻力。
日报:但是,农民的利益,确实在这种土地制度下,受到了很大的损害。
李铁:如果我们看问题放在某一个点上,比如某个城市或村庄,这肯定是带有一定的剥夺性质。但如果从全局上看,我们每年能够有1000多万农民进城从事非农就业,总共有2.5亿农民从事非农产业,农民收入的近一半以上来自非农就业。现行的土地征用制度确实也是发挥了作用。因为你有廉价的土地才有这么多的工厂出现,才能解决这么多非农就业问题。
中国成为世界工厂是基于廉价的劳动力、廉价的土地成本,以及廉价的环境。各个地方政府在招商的时候,工业土地基本是零地价或负地价,这也是建立在现有的土地征用制度上的。
其实,谈土地制度问题时,我们忽视了很多全局性的问题。因为中国特殊的土地征用制度,对于促进大量非农人口增加,提高农民收入,发挥中国国际竞争力等方面起到了重大作用。
日报:强调合理性,会不会削弱我们改革的动力?
李铁:有合理性,但问题有没有?有,也很严峻。
第一,由于土地征用过程中土地出让金的一次性征收,这种短期收益和现行的政府行政管理体制相结合,就会导致出现大量决策失误。因为现在地方行政主官的任职期都非常短,还要因为有了短期政绩才能决定升迁,而这种短期行为由于有了即期的土地出让金作为支撑,也就从资金来源上支持了短期决策,短期决策导致短期投资,就更加注重城镇的表面,使得投资效率低下。
第二是土地的粗放型利用。城市政府的公共投入和政府开支来源于两个方面,一是财政收入,财政收入主要取决于工业税收,当然这是以廉价土地作为支撑。这个财政是保吃饭的,是保政府自身运转的。真正保证城镇发展以及基础设施建设的,是土地出让收益。
政府拿低价土地搞工业企业,所以还得拿一块土地,搞商业和房地产开发来获得增值收益。一是用于工业用地的补偿,既包括对农民的补偿,也包括工业用地的基础设施建设;二是保发展,保证城市的运转。这部分创收是政府非常重要的收入来源,也是城市基础设施建设最重要的资金来源。结果就导致用地的摊子越来越大,得不断卖地才能持续进行补偿。
这种扩张形成恶性循环,结果是用地面积越来越大,也造成基础设施因面积扩大而成本增加,资金压力也越来越大,使得政府对从土地上获得收益的依赖也越来越强。
我们也不否认在土地征用过程中,特别是进行房地产开发过程中,加大了收入分配差距,导致了大量的腐败现象发生。但我们不能把这种土地制度说得一无是处。毕竟中国目前现在全球GDP总量排名第二,人均GDP进入中等收入国家水平,要考虑整个制度支撑的合理性。
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