绿维文旅：土地开发与运营要点

一、土地开发

旅游开发，特别是旅游地产的开发，一般是区域综合开发，包括一级土地开发启动、二级房产开发、旅游各种业态产品经营开发等。其中，一级土地开发，是旅游开发盈利的关键与核心之一，也是旅游综合开发的长期化资产增值的基础。不同的土地权属类型，也对应不同的使用方式和用途范围（见表）。

表　土地的开发方式及适用项目类型

二、土地经营

土地经营是以土地为基本生产资料，以获取土地产品或以土地承载力为开发利用目的的经济活动。可分为农业土地经营、矿业土地经营和城市土地经营等。农业土地经营以土地为劳动手段和劳动对象，通过开发和利用土地肥力来获取生物产品，是土地经营的基本内容。矿业土地经营是以地下矿藏为劳动对象和劳动手段，把矿产品从土地的原始联系中分离出来，转化为能够用于生产或消费的物质财富的经营活动。城市土地经营是以城市土地为对象，以城市土地的开发和利用为内容，以获得一定经济利益为目的的经济活动。土地运营主要内容包括耕地占补平衡、土地复垦、增减挂钩和市级土地整理的投资、经营；依法承揽土地前期开发（含土地平整）、配套设施建设和城市基础设施建设；承揽土地整理涉及的勘测、可研、规划设计、施工；房地产项目的投资、开发和经营等。

三、土地整治运作模式

土地整治包括土地开发、整理、复垦，土地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动；土地复垦是指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地和自然灾害造成破坏、废弃的土地进行整治，恢复利用的活动；土地开发是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发利用的活动。土地整治在实际运作过程中，有多种运作模式，最常见的主要有以下五种模式。

（一）政府财政资金投资模式

从土地整治所需资金的供给渠道来看，目前主要以土地整治为平台，以新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让金收入、耕地开垦费和土地复垦费等资金为主体。除了直接使用政府财政资金，政府还可以通过设立公益性基金方式用于土地整治项目的建设。可建立国家统一管理的基金公司，在各地设立分支机构，并通过分级机构进行日常的运营管理，其资金来源于政府投入、政策性贷款、补充耕地指标收入等相关土地收益，辅以发行债券和吸引社会资金参与。同时在使用上述土地整治资金时，严格执行项目法人制、招投标制、合同制、工程监理制、公告和审计制等制度。

（二）新型经营农业主体投资模式

党的十八大报告明确提出，要培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。 2017 年，《全国土地整治规划（2016— 2020 年）》又进一步鼓励新型经营农业主体投资农用地整理，并已在各地实践中初见成效。同时，也鼓励群众自主开展土地整治，支持农村集体经济组织或农民群众自主开展土地整治，包括开展“小块并大块”农用地整理，提高土地利用效率；开展农田基础设施建设，改善农业生产条件等。新型经营农业主体投资模式主要有：“村民自建”筹资投劳融资模式和实施主体“先建后补”融资模式。

“村民自建”筹资投劳融资模式可归纳为“筹资投劳 + 财政投入 + 政策性融资支持”的组合，具体表现为：项目投入以财政奖补资金为主，农民、农村集体经济组织按照政府规定的管理程序和出资限额，自主筹资酬劳开展土地整治和高标准农田建设。工程建设所需财政投入，由项目所在地财政、国土资源部门根据工程进度，按照国库集中支付要求拨付资金。

“先建后补”融资模式可归纳为“主体垫资 + 政策性融资支持 + 财政补助”的组合。即由实施主体先行垫付不低于项目总投资一定比例的建设资金，缺额部分可向指定的金融机构申请中长期信贷支持，贷款利率按同期人民银行基准利率执行，国家给予全额全程贴息，贷款的信用结构与村民自建模式相同。项目建成验收并对完成工程量进行严格审核后，财政部门再按预先规定比例对实施主体垫付的直接工程成本给予补助。该模式是“自定、自筹、自建、自管”和“先建后补、以补促建”相结合，适用于法人结构较完善、土地权属明确的国有农场或是农业龙头企业、专业合作社等新型农业经营主体。

（三）政府和社会资本合作（PPP）模式

PPP 模式通过双方共同设计开发，共同承担项目风险而建立的一种全过程合作关系。 2008 年，国土资源部颁布《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》，要求积极探索市场化运作模式，引导公司、企业等社会资本参与土地整理复垦项目。 2016年，《全国土地整治规划（2016— 2020 年）》明确提出，按照“政府主动引导、社会积极参与、政策加以保障”的原则，鼓励政府和社会资本合作（PPP）模式参与土地整治；鼓励农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业等新型经营农业主体投资农用地整理；鼓励和引导社会资本投资城乡建设用地整理和土地复垦等，拓宽土地整治投资渠道，加快土地整治工作。

一般采取外包合作方式（设计—建造—维护），即政府或相关部门通过政府采购形式，与中标的企业（社会资本方）签订合作协议，在合理确定工程建设利润率，约定农村土地综合整治产生指标最低收购价格的前提下，委托企业承担项目工程建设、设施维护等职能，并由受托企业成立项目基金公司，通过资本市场筹集农村安置社区建设、废弃宅基地复垦等所需资金，工程竣工验收后政府再按照约定，以获取的建设用地指标收益进行付费，实质是以政策性融资为质保开展的市场性融资行为。

（四）“农村土地资产证券化”融资模式

资产证券化是资产所有者通过让渡部分未来权益提前兑现资产现金流的行为。农村土地资产证券化是在现有农村土地制度和法律法规框架下，一种非负债的融资方式创新，可进一步降低政府在土地综合整治中的融资风险。具体而言，就是以农村闲置土地、集体建设土地使用权或相关收益作为担保，通过发行证券获得资金进行农业或非农建设与生产，适用于具备一定广度和深度资本市场的地区，以农村土地综合整治或是以单纯造地为目标的项目。该融资模式是以土地整治产生的新增耕地指标交易、建设用地指标置换形成的收益作为担保债权，经特定机构对土地资产中的风险与收益进行分离与重组之后，通过资本市场向社会发行土地债券以融通资金，用于开展项目工程建设和支付投资者的债券利息。指标交易取得收入，在给付债券投资者一定收益并冲抵建设成本后，即为项目实施者所得利润。

（五） BOT（建设—经营—转让）土地整治融资模式

土地整治 BOT 融资模式借助资本市场手段融资，由企业负责项目建设和后续土地经营，能够减少政府在历史遗留废弃地复垦项目中的投入，使此类土地整治在满足条件地区具备大面积开展的可能。该模式成功的关键在于签订作为项目市场化融资对价条件特许经营协议，主要是明确委托方、社会资本方在项目运作中的权利和义务，包括约定整治或复垦后土地有偿使用权的获得方式，明确项目所需资金及融资方式，必要时还需约定政府为项目实施提供的融资信用支持条款。此外就是约定特许经营期，并对到期后项目公司获得的土地使用权及其他权益的转让方式进行明确。

本文关键字：旅游地产 国土空间规划 查看更多