曾博伟：疫情之下文化旅游发展的政策考量

近日，中国社会科学院旅游研究中心特约研究员曾博伟，针对疫情之下文化旅游发展的政策考量进行了解读。他认为，如何按照习近平总书记的讲话精神，制定文化旅游产业发展的针对性政策，事关文化旅游业的恢复与振兴，同时也事关国民经济和社会发展全局。因此，在疫情之下，制定文化旅游发展政策需要注重把握好五个方面。

新冠肺炎疫情发生以来，在习近平总书记的亲自指挥、亲自部署下，疫情防控取得阶段性成效，经济恢复与振兴的各项工作逐步开展。2月12日中共中央政治局常务委员会召开的会议上，习近平总书记明确要求，要“积极扩大内需”，同时“要推动服务消费提质扩容”。2月19日，习近平总书记再次主持召开中共中央政治局常委会会议，明确提出“要帮扶住宿餐饮、文体娱乐、交通运输、旅游等受疫情影响严重的行业”，并提出“要积极扩大有效需求，促进消费回补和潜力释放”。2月23日，统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议在北京召开。习近平总书记在会上明确指出，“经济社会是一个动态循环系统，不能长时间停摆”。同时要求，“加大政策调节力度，把我国发展的巨大潜力和强大动能充分释放出来”，并强调“全面强化稳就业举措”。

文化旅游业是积极扩大内需的主要领域，是服务消费提质扩容的重点产业，同时也是促进消费回补、潜力释放和稳定就业的关键环节。如何按照习近平总书记的讲话精神，制定文化旅游产业发展的针对性政策，事关文化旅游业的恢复与振兴，同时也事关国民经济和社会发展全局。

在疫情之下，制定文化旅游发展政策需要注重把握好以下几个方面：

一是守住风险底线。虽然当前疫情防控取得阶段性胜利，除湖北以外的新增病例连续大幅下降，治愈病例稳步增长，但是中央明确新冠疫情防控还没到“拐点”。正如习近平总书记23日所说，“当前疫情形势依然严峻复杂，防控正处在最吃劲的关键阶段。”这就意味着在疫情之下的文化旅游产业恢复必须坚守安全风险底线。

目前，为响应中央复工复产的要求，除旅行社之外，一些非疫情防控重点地区的旅游住宿企业和旅游景区纷纷开始重张营业。文化和旅游部出台了《旅游景区恢复开放疫情防控措施指南》；中国旅游景区协会也联合全国51家景区发布《中国旅游景区防疫自律公约》，这些举措对疫情之下文化旅游景区的安全有序开放提供了指导。但也有媒体报道，景区开放之后，北京香山、江西武功山出现游客爆满的现象，这无疑给疫情防控带来了极大的隐忧。

与工业不同，文化旅游业是服务者和消费者密切接触的产业，同时也是可能引起消费者聚集的产业。文化旅游产品的提供既要防范劳动者自身之间相互传染的风险，同时更要防范由于文化旅游消费者之间高频率接触和大规模聚集造成的相互传染风险。因此在疫情之下文化旅游业复苏的基本前提就是千万不能让其成为传播疫情的渠道，从而给全国的疫情防控大局造成干扰。

除了安全风险之外，文化旅游政策还需要防范经营风险。文化旅游领域中小企业众多，据调查，不少文化旅游企业的现金流仅能支撑三个月；也有不少文化旅游企业资产负债率偏高，财务风险很大。因此在政策考量上，需要防止文化旅游企业大量倒闭，从而给文化旅游业未来供给能力造成大的损害，也给当前的就业工作带来新的压力。

二是兼顾效率公平。文化旅游业是综合性产业，在产业链条下涉及众多不同的企事业单位，比如旅行社、OTA平台、旅游酒店、旅游景区、博物馆、演艺单位等。从提高政策效率的角度而言，要侧重于支持产业链中关联度高，牵一发而动全身的文化旅游企业，特别是在市场前端，能带动文化旅游市场复苏的文化旅游企业。

而从政策的公平角度考虑，要根据文化旅游企业实际对地方经济社会发展的实际贡献予以相应的政策支持。比如2月16日，三亚市应对疫情发放减负财政奖补资金的依据就是根据2019年纳税金额排名靠前的15家企业。

同时，在政策支持的过程中，不能对国有企业和民营企业区别对待。文化旅游领域的民营企业数量众多，相对而言，民营企业比国有企业的抗风险能力更弱，因此在政策扶持过程中，特别需要注意不能歧视民营文化旅游企业。

三是操作切实可行。疫情之下，一方面，国家相关部门和地方政府积极出台政策，对缓解疫情对经济的冲击发挥了重要作用；但另一方面，也有不少文化旅游企业觉得还不“解渴”，希望国家能够出台更多政策帮助其走出困境。有鉴于此，无论是政策提供者还是政策需求者，都要考虑政策的可行性问题。

当前，需要防止政策理想化。政策制定虽然有一定的针对性，但不可能做到像疫病救治一样精细化，也不可能将每个文化旅游企业像感染患者一样划分为重症、轻症或者疑似进行扶持，疫情之下的文化旅游政策主要应该着眼于解决文化旅游业发展中的全局性问题和关键性问题。

除此之外，还需要防止政策的膨胀化。虽然政府当下在竭尽所能帮助企业纾解困难，但是不可能因为疫情造成企业多少损失，政府就补助多少。政府对文化旅游企业帮扶的政策应该主要是救命和救急，政策的着眼点应该在于帮助文化旅游企业和员工的自救。

四是把握政策重点。当下文化旅游发展的政策应该重点从三个方面来考虑。

第一，救企业。2月5日，文化和旅游部出台政策，暂时退还旅行社80%的旅游服务质量保证金，期限两年，这对缓解3.8万家旅行社的现金流压力起到了积极作用。下一步支持文化旅游企业脱困，需要文化和旅游部门与发改、财政、人社等部门一道，争取给文化旅游企业减免或者缓交一定期限的增值税、所得税、房产税，同时在特殊时期减免文化旅游企业住房公积金、失业保险金、养老金、土地使用费等行政性基金和行政事业收费，切实减轻企业的负担；与此同时，还需要在财政和金融部门的支持下，争取部分财政贴息以及贷款担保费减免，降低文化旅游企业的融资成本，同时通过信贷展期、融资租赁、门票质押、支持上市公司定向增发等方式，拓宽文化旅游企业的融资渠道。

第二，促市场。当前政策需要重点促进后续市场的恢复，只有市场真正繁荣了，才能为文化旅游企业复兴创造最多的机会，这也是对文化旅游企业最大的支持。当前，特别要抓好入境旅游市场的恢复，在入境、国内和出境三大市场中，入境旅游市场既是我国旅游市场的短板，同时也是这次受损最为严重，后续恢复最为困难的领域。有必要在通盘考虑当前和长远发展的基础上，研究出台入境旅游振兴计划。此外，国内文化旅游市场是文化旅游产业发展的主体，因此要在疫情结束之后，通过发行文化旅游消费券、举办文化旅游消费惠民节等方式，促进国内文化旅游市场率先复苏。当前特别需要通过政策要增强文化旅游市场的消费信心，在疫情之后让更多消费者参与到文化旅游活动中来。

第三，稳就业。文化旅游及相关产业的就业数量占全国就业人员的10% 以上，是当前“稳就业”的主战场。因此在政策设计上，要对吸纳就业多、不裁员或者少裁员的文化旅游企业进行一定的奖励；要按照中央疫情之下“要支持多渠道灵活就业”的精神，积极发展文化旅游领域的灵活就业、弹性就业；同时要支持文化旅游企业员工培训，提高劳动者素质，增强从业人员的稳岗就业能力。

五是着眼长远发展。这次疫情对文化旅游发展造成了短期的冲击，同时也暴露了长期困扰文化旅游业发展的深层次问题。因此在政策考量下，既需要争取解决当下的突出矛盾，同时也要以此为契机，争取一些有利于文化旅游业持续健康发展的政策。比如，为提高疫情之后的旅游市场宣传能力，三亚市就创新性成立了三亚市旅游推广局，由三亚市旅游和文化广电体育局和10家左右规模较大的重点旅游企业共同设立理事会，履行出资人和管理责任，并决策各类旅游营销推广重大事项。未来，有必要通过政策推动这类符合国际惯例的旅游市场推广机制改革。再比如，土地问题是长期制约文化旅游投资的重大“瓶颈”，文化和旅游部门有必要加强与自然资源部门的协调，推动相关政策的出台。此外，目前各地还有不少针对文化旅游企业的一些不合理收费项目，这也需要在系统梳理基础上，争取逐步取消，从而为文化旅游企业的长远发展创造条件。

作者：曾博伟，中国社会科学院旅游研究中心特约研究员，北京联合大学旅游学院副研究员

来源：2020年2月25日人民网

封图来源摄图网

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