特色小镇+PPP必须把握的五大关键点

运作原理

特色小镇的PPP模式

4类合作主体：获得政府授权的下属机构或下属公司，各类投资主体（特殊之处在于可能会包含各类镇村集体经济、合作经济组织）、金融机构或其他投资人，咨询设计、工程施工、招商运营等产业服务机构等，合作成立PPP项目公司作为实施主体。

2类参与收益：开发建设成本补偿+特许经营收益，两项收入之和会使各参与者有一定的利润收入，但成本补偿可能不能完全覆盖各参与者的投入，不足部分需要特许经营收益补足。PPP对于价格管理的基本的要求是：定价应基于成本，并进行适度价格管制，既保证项目运行及社会资本的合理收益，又不损及公共利益，同时要建立对收益进行补贴、调整或约束的条款。

一方面，政府要保证社会资本在整个特许经营期内均能稳定地获得上述合理利润，如果因为某种原因——如运营初期业务量较小——导致社会资本的利润率低于合同规定水平，政府就有责任通过财政补贴等方式将社会资本的利润率推高到合同水平。

另一方面，如果社会资本的利润率因为种种原因超过合同水平，政府就要采取措施抑制，或者促成降价，或者将超额收益收归财政。换言之，在社会资本与面向公众收取的价格之间，必然存在着“政府”这一中介屏障，社会资本不需要也不必要直接面对公众，由于公共原因产生的对收入的影响，由政府出面协调、调整。举个例子，北京地铁4号线是用PPP方式 建设起来的一个成功范例，在2008年营运之初，因客流量不足，北京市政府曾给予营运方——香港城铁公司——相应补贴，但去年，北京市地铁统一调高了价格，但香港城铁公司的收入与此完全无涉，调价产生的收益全部归北京市财政。

4类偿付来源：对政府来说，土地出让收入+税收收入+非税收入+专项资金四项收入将成为偿付各参与者的成本和利润的主要来源。

防御风险

我国对于特许经营的授权时间规定为25年。在这么长的时间内，各种可能性都有，各种风险都可能发生。

风险管理是PPP的一个核心要旨。首先，要在合作双方之间分配风险。分配风险的基本原则是：按风险类别，把风险分配给有能力管理的一方。如政府，如果是政策变化、应对公众等方面的风险，政府就是合适的承担者。对于项目建设经营过程中的日常运营、管理、财务、市场变化等风险，社会资本就是合适的承担者。另有一些不可抗力风险，如法律变化、自然灾害、意外事故等，就应当双方共同分担。其次，要设定与承担风险相对称的收益分配机制。一般地，在合同订立的阶段，双方对于项目未来可能面临的风险就会进行评估，承担较多风险的一方，应当获得与之相适应的收益保证。要特别防止出现风险错配，如政府承担了市场风险，而社会资本承担政策变化的风险等，都是PPP的大忌。

财政部日前正式印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（以下简称为《暂行方法》）对投入成本、增值收入、政府兑付方面的风险进行了防范。

对投入成本的把控。主要取决于融资成本高低、项目费用管理、物资涨价风险以及不确定性支出。《暂行方法》在项目财政预算管理中说明，“财政部门应对行业主管部门报送的PPP项目财政收支预算申请进行认真审核，充分考虑绩效评价、价格调整等因素，合理确定预算金额。”, “行业主管部门应当会同各级财政部门做好项目全生命周期成本监测工作。每年一季度前，项目公司（或社会资本方）应向行业主管部门和财政部门报送上一年度经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料。项目成本信息要通过PPP综合信息平台对外公示，接受社会监督。”

对增值收入的挖掘。在政府补贴和特许经营收益之外，项目的运营会有不少市场化、商业化的增值收入点，这是PPP合同之外额外的经营收益。《暂行方法》中对PPP项目中的政府收入进行了明确定义，“包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定取得的资产权益转让、特许经营权转让、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿和保险索赔等收入，以及上级财政拨付的PPP专项奖补资金收入等”。“PPP项目中涉及特许经营权授予或转让的，应由项目实施机构根据特许经营权未来带来的收入状况，参照市场同类标准，通过竞争性程序确定特许经营权的价值，以合理价值折价入股、授予或转让”。

对政府兑付的预估。政府的收入、负债和资产状况、政府支付信用、个别直接相关领导变动、政府换届、房地产市场波动等都将成为政府兑付收入的风险来源。一直以来，民间资本参与率不高是PPP项目落地的一大阻碍。民间资本参与积极性不高的原因之一就是对地方政府履约的担忧。对此，《暂行办法》在项目财政预算管理中明确规定，“行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。”

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