坚持问题导向依法整治市场秩序

开栏的话

刚刚过去的2015年里，伴随着“515战略”的提出和实施，中国旅游业发展打开了前所未有的宏大格局。从依法整治市场秩序到营造文明旅游大环境;从构筑旅游安全保障网到发动“厕所革命”;从创新产业促进机制到促进旅游消费转型升级;从推进区域旅游一体化到构建旅游对外开放新格局;从深化旅游体制改革到推动智慧旅游深化发展……多项工作可圈可点，堪称精彩纷呈。为让“亮点”扩大为“亮色”，“照亮”新的征程，今天起，本报特邀请部分专家，对2015年的10项“重点工作”逐一进行点评，敬请关注。

□中国旅游报记者沈仲亮

主动出击立足建立长效机制

中国旅游智库秘书长石培华：旅游市场秩序整顿是一个老大难问题，可以说是一片充满压力、备受关注、易受指责的“红海”，一年来，国家旅游局确实做了很多工作，顶了很大压力，但成绩是可圈可点的。通过一年的艰苦奋斗，总体上看，旅游市场秩序监管从被动应付，已经向主动出击、综合治理转变，这种转变需要担当精神，非常难能可贵。

为有效规范旅游市场经营秩序，营造更加公平的市场竞争环境，从频频出击的举措来看，国家旅游局是在不断地创新思路、创新方法、创新工作抓手、创新工作载体。例如，国家旅游局和许多省市建立了旅游投诉举报平台，这是很好的载体，以后还应实现与移动终端更好地对接，并加大对游客的宣传，通过与旅游企业的合作等方式，更好地发挥这些平台的作用;通过组织开展旅游市场秩序专项整治，重点整治不合理低价游、违法“一日游”等问题，严厉打击了旅游市场中的“顽症”;初步建立起了“约谈企业、网上举报、重点查办、明察暗访、媒体曝光”等组合拳构成的综合市场治理机制;初步形成了“政府主导、属地管理、部门联动、行业自律、各司其职、齐抓共管”的综合市场监管格局，这一系列卓有成效的工作值得点赞。

旅游市场秩序问题，根本上是与我国市场经济所处的发展阶段、经济社会的各种矛盾等相互叠加的产物，其后面反映的深层次问题也是体制机制存在的问题，却缺乏有力的综合管理机制、管理手段，而且，由于旅游的大众性、时尚性、流动性，许多问题会比较集中地反映到旅游市场秩序上。

整体来看，我有几个建议：一是聚焦重点，作为“十三五”或者2016工作重点的突破。摸索各种痛点，把痛点浓缩成几个核心问题，立足建立长效机制进行解决，而且可以跟“十三五”规划相衔接。二是构建基于旅游消费的大数据分析，实施“精准”旅游市场治理，建议加强政府与旅游大数据企业的合作，像实施精准扶贫一样，大力推进“精准治理”。三是将市场秩序治理作为公共服务能力的组成部分，中央和各级政府都有必要加大对旅游市场治理、队伍建设的投入，作为像交通等基础设施建设一样的基础工程加以重视、加以投入。四是要推进相应的体制机制改革创新，在重点旅游地区，还是可以推广旅游警察、旅游工商分局等，并不断完善机制和工作手段、方法，真正形成有效的综合执法。

创新举措探索有效治理方式

上海财经大学旅游管理系主任何建民：

从全年的实践成果来看，依法整治旅游市场秩序意义重大，举措合法创新。国家旅游局整治旅游市场秩序的工程，不但反映了国家旅游局勇于担当、善于作为、依法作为、正确作为，而且为各地旅游局与全国各行业提供了标杆示范效应。

如果不进行整治的话，就会产生外部负影响的行为，如“青岛天价虾欺诈事件”“云南最牛女导游强迫游客购物事件”“部分重庆游客大闹曼谷机场事件”，损害游客或当地居民的合法权益，损害企业与行业的良好品牌，损害地方的良好形象，损害国家与民族的良好声誉。

中国旅游监管就是要在更好地发挥旅游市场对资源决定性配置作用与更好地发挥政府的引导作用的框架下，依据市场机制与政府监管的相关理论，由旅游监管主体对旅游服务标准与市场规则进行监管，具体就是对旅游活动主体、旅游经营活动主体、受旅游和旅游经营活动影响主体之间的关系与行为进行监管，包括旅游市场准入条件、在市场中的活动规则、退出市场的条件进行制度安排与监管。

在这方面，国家旅游局进行了一系列创新实践。例如，2015年上半年，为有效督察督办投诉案件，提高投诉举报的处理时效，国家旅游局建立旅游市场秩序综合评价制度，开发了“全国旅游投诉举报和案件办理管理系统”;与质检总局共同开展了全国旅游服务质量提升活动，开通“质量自主声明和社会监督平台”;与公安部、工商总局联合召开了全国规范整治旅游市场秩序电视电话会议，通过建立联动工作机制，督促指导各地开展治理规范旅游市场秩序工作;建立质量监督志愿者队伍。

2015年下半年，国家旅游局开始定期发布全国旅游市场秩序综合水平指数(TOI)排名，撬动地方政府履行旅游市场治理的“主体责任”，让TOI成为反映各地旅游市场秩序的“晴雨表”。对游客在“全国旅游投诉举报和案件办理管理系统”的投诉举报案件，要求各地做到在有效处理期内100%结案。

为了加大对违法失信行为的惩处力度，严厉打击旅游失信行为，2015年下半年国家旅游局建立了旅游经营服务不良信息公示制度。国家旅游局在加强文明旅游宣传引导的同时，加大了对不文明行为的惩戒力度，制定并实施了《国家旅游局关于游客不文明记录管理暂行办法》，公布了首批“游客不文明行为记录”档案。

国家旅游局需要继续依据旅游活动特点，对旅游经营者、旅游者与旅游环境实施属地监管、现场监管、综合监管方式，完善对旅游市场秩序有效治理的长效机制。要注意研究针对旅游活动下列特点采取有效治理方式：旅游者从客源地到目的地，个别旅游经营者或违法分子就会利用旅游者信息不对称、又没有足够时间进行投诉的特点，实施欺诈经营或犯罪行为;旅游者到了一个陌生的旅游地，离开了原居住地与工作地的熟人社会，会放松社会道德约束，容易产生各种不文明的行为，损害其他旅游者、当地社区居民利益与损害自然生态环境;由于满足旅游者“信息、食、住、行、游、购、娱”综合需求会涉及许多相关的供给部门与政府主管部门，因此，迫切需要建立依托行政区划的网格化的综合监管执法队伍，遵循“属地监管、现场监管、综合监管、长效监管”的原则，使得监管的责任主体明确，责任链无缝衔接，使旅游监管效果显著提升;旅游活动从开始到结束有一个过程，又涉及旅游者、旅游经营者、旅游合同履行辅助人以及各相关部门等，因此，要采用宣传教育、签订规范合同、监督实施等源头治理与过程治理结合方式，要采用游客、旅游经营者与相关部门一起行动、发挥志愿者与社会媒体作用的社会治理方式。

保驾护航期待制定规范标准

湖北大学旅游发展研究院院长马勇：

过去的一年里，国家旅游局带领全国各级旅游主管部门，通过五大行动践行中国旅游“515战略”，在全国范围内打了一套漂亮的市场整治组合拳。

众所周知，旅游市场秩序是维持旅游产业平稳快速发展的首要条件，只有构建一个良好的旅游市场秩序才能确保旅游产业生态圈内的商品流与信息流的交流通畅，才能为旅游产业生态圈的健康循环发展保驾护航。站在“十三五”的开局之年，在重拳出击旅游市场秩序之后，旅游市场整治还要继续关注以下三个方面。

第一，加强跨域合作与地区联盟，各地共织一张网。旅游市场具有典型的异地跨域性，旅游市场活动涉及客源地与目的地多个地域，同时涉及诸多企业与管理部门，其秩序治理需要国家旅游局、公安部、工商局三部门联手，打通地域限制，打破传统市场的“两不管”格局。要通过跨域合作与地区联盟，鼓励全国各地通力合作共织旅游市场秩序整顿网，共同维护旅游市场健康发展，不给坏人可乘之机。

第二，兼顾供应端与需求端整治，净化产业生态圈。治理旅游市场秩序，净化旅游产业生态圈环境，既要加强市场的供给端秩序整顿，又要加强市场的需求端秩序教导。旅游市场供给端主要包括旅游景区、旅行社、酒店等与旅游六要素相关的旅游产品与服务的提供者，对于供给端的秩序整治要以约谈企业、重点查办、明察暗访与媒体曝光等形式进行，重点整治欺行霸市、非法经营、强迫消费等行为。同时也要加强对旅游需求端的教导，加强对游客不文明行为的监管，提高游客安全防范意识。

第三，保障合法经营者与从业者权益，盖好房子再搬迁。目前我国旅游市场混乱局面的形成并非一朝一夕，对旅游市场秩序的整顿，除了要大力出拳重伤违规者以外，更应该加快制定合理有效的规范标准，例如进一步明确并统一导游绩效考核标准与小费制度等。只有在敦促旅游企业与从业者离开脏乱差的旧屋之前为其提供一个干净整洁的落脚处所，在加大对非法违规者的打击惩处力度时保障合法经营者与从业者的权益，才可以让市场上的经营者与从业者依法按序办事，搬出旧屋而了无后顾之忧。

在国家旅游局与各级主管部门的大力监管下，在旅游企业与旅游者的共同配合下，旅游市场秩序不正之风必将无处藏匿，一个开放公正、健康、透明的旅游市场必将形成，期待2016年中国旅游乘风破浪继往开来。

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