各方专家探讨综合交通运输规划

近年来，中国经济持续增长，城镇化和机动化发展迅速，截至2013年，中国城镇化率已经突破52%，汽车保有量突破1亿辆，城市居民需求与交通压力倍增，拥堵成为困扰各个城市发展的重要因素。

如何缓解城市交通拥堵？如何保持城市交通的可持续发展？如何让交通运行更有效？11月4日至5日、10日至11日，交通运输部与世界银行联合举办的“综合交通运输规划与发展研讨会”、“城市交通缓堵减排论坛”给予我们的答案是：面对交通拥堵这个世界性难题，世界各国的经验表明，优先发展公共交通是最有效的解决手段之一，而综合交通运输则通过统筹优化现有交通资源，形成交通运输合力让交通运行效率更高，运输效果更好，有力支撑城市交通顺畅发展。

综合交通运输规划与发展研讨会、城市交通缓堵减排论坛分别就中国综合交通发展存在的主要问题和中国缓堵减排的对策两个议题听取了国内外城市交通管理方面的优秀管理经验，对建立绿色低碳综合交通体系、城市交通发展体制与管理、中国城市公共交通投融资、城市缓堵的对策与思考等话题进行深入探讨，为我国城市交通的发展谏言献策，以促进我国城市交通健康、可持续地发展。本报撷取了两次会议中部分演讲嘉宾的精彩发言，以飨读者。

释放综合活力

MPO：缓堵的同时，改善空气品质

世界银行咨询专家 焦国安

我们如何在解决交通拥堵的同时，也改善空气品质？美国选择建立都市圈规划组织（MPO），从区域的角度有效地规划治理城市交通及空气问题，或许可以为中国城镇化建设带来启发。

全国的城市化进程不断加快，人口、技术、服务越来越集中于城市。中国正以每天消失100个村子的速度，快速进入城镇化。到2025年，中国将建造5万座高楼，相当于10个纽约市。到2030年，中国将有170个城市需要地铁系统。中国将面临高速的城市化和都市圈建设，也给城市交通发展规划带来极大挑战。但是仔细观察可以发现，许多问题都是区域性的，比如空气品质、交通运输、经济发展等，因此MPO应运而生。

MPO，即一个由联邦、州及地方政府和交通部门代表组成的交通决策与规划组织，一个接受美国联邦资金补助，执行合乎持续的、全面的、合作的规划原则的城市规划平台。美国联邦法规定，MPO为超过5万人的都市化地区规划并计划交通基础设施实施方案。都市化地区内的所有土地面积，连同未来二十年所有预计将成为城市化的土地，必须纳入MPO规划区域。截至2009年，美国484个都市化地区内有385个法定MPO。而且，城市化地区的划定，不考虑政治上的边界。

MPO有五个核心功能：一、建立一套公平有效的都市圈决策机制；二、评估都市圈可选择方案；三、维持一个都市圈长期运输计划；四、建立一个都市圈交通工程改善计划；五、加强公众参与。此外，MPO的主要工作及规划议题还与城市的空气品质相关。每隔三年，每一个空气未达标准的地区必须对其移动污染源进行分析及制定合乎计划的污染治理预算，其中空气污染分析包含车辆行车里程、车速、车种混合比等多种交通数据，否则该地区将被停拨联邦补助款。

把交通投资融入城市发展

世界资源研究所可持续交通中心 Urda Eichhorst

在中国城市的高度动态环境中，可持续的交通需要适当的机制，并建立长期运营交通系统的融资体系。也就是说，有必要开发持续和可靠的资金来源，并建立规划和监控手段，把交通系统融入到城市发展环境中。

2012年11月，德国国际合作机构（GIZ）和世界资源研究所可持续交通中心（EMBARQ）开始进行可持续城市交通（SUT）融资方面的工作。通过深入总结了巴西、哥伦比亚、法国、德国、印度、墨西哥、英国和美国等地的国际经验后，我们认为，中国交通体制和融资上可以进行一次机构改革，统一和协调所有涉及城市交通职能的机构，设立单独的中央政府职责主体，并在地方层面设立与之对应的交通管理局或委员会。

同时，中国可以建立国家级或省级可持续低碳城市交通基金，并加强地方债务管理，用来投资可持续的交通运输基础设施，并限制土地出让，打破批地式发展的恶性循环。此外，当地的贷款融资体系还可以成为更有效的激励机制，利用交通收费回收成本。资金的可持续发展也可以通过地方新形式创收，如交通拥堵费、停车费、专项燃油费、地价税、广告等支撑可持续城市交通资金可持续发展。

德国公共交通投融资还倡导公私合营。从融资角度来看，公私合营让公共部门在无法实现或不想再增加公共财政负担时，仍能完成项目。最后值得注意的是，长期运营的投融资体系需要制定国家在公共交通投融资方面的政策与计划，以支持地方政府发展公共交通。

综合运输需抓好顶层设计

交通运输部规划研究院副总工程师 陈璟

目前，在我国五位一体的总体布局下，各种运输方式自身网络还不完善。推进综合运输体系建设，就意味着我们站在新起点上，面临着综合发展的新契机。

中国今后20年将面临严重的人口老龄化，城市化迅速推进，城市人口比重攀升至三分之二，高效节能的综合交通会是未来主攻方向之一。目前我国综合交通运输还存在运输方式规划较单一、各种交通运输方式衔接不畅、综合交通运输发展标准不统一等问题。综合交通运输体系要适应经济社会发展需要，使整体的协调衔接达到最优，这也就给综合交通运输规划提出了要求。目前，综合交通运输规划涵盖城市群、城乡交通运输一体化、物流大通道、城市公共交通、对外交通与城市内部交通等重要领域的内容，通过合理配置各项资源，强化各种方式衔接，推动绿色发展，深化体制改革，以增强综合交通发展活力，推动综合交通进一步发展。

从具体做法来说，统筹规划是龙头，法律法规是保障。长远的看，推进综合交通运输发展应加强顶层设计，比如说在体制机制、规划体系、政策创新、法律法规、标准规范方面实现“一体化”，给综合交通运输提供稳定的制度保障。立足当下，综合交通运输工作的推进还要抓好重点环节，如加快规划制定、加强枢纽建设、促进现代物流、发展公共交通、建立综合运行调度机制等。

规划是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考和设计未来整套行动的方案。综合交通运输还要注意规划理念的转变，要有供给型向供需性转变，更加注重需求的研究，同时要有基础设施规划方案向公共政策体系转型。

打造“行有所乘”都市圈

江苏省交通运输厅综合规划处处长 凌耀初

江苏位于国家实施长三角一体化、沿海开发、苏南现代化示范区建设、“丝绸之路”经济带和海上“丝绸之路”、长江经济带等一系列重大战略的交叠区域。对江苏交通运输行业而言，只有从构建综合交通运输体系入手，最大限度地发挥各种运输方式的比较优势和组合效率，才能以有限的资源满足人民群众不断增长的多样化、高水平的交通需求。2014年6月，交通运输部和江苏省人民政府同意正式印发《江苏省运输现代化规划纲要（2014—2020年）》，这是国家首次系统地针对省级区域交通运输现代化的建设模式、路径和政策进行探索与实践。

近年来，江苏明确提出打造“行有所乘”民生工程，着力推进城乡客运一体化发展。“十一五”以来，在全面推进农村客运通达工程的基础上，江苏鼓励各地积极探索，形成了“镇村公交”等城乡客运一体化发展新模式，成为有效提升农村基本公共服务水平的一大亮点，“镇村公交开通率”被列入江苏基本实现现代化指标体系。2013年全省镇村公交的覆盖率达到48%，苏锡常地区实现镇村公交全覆盖。

下一阶段，江苏将按照部省同意的《江苏交通运输现代化规划纲要》，基本建成能力充分、结构合理、衔接顺畅的现代综合交通网络。综合运输通道覆盖重要产业带、连接各大城市群。综合交通骨干网络基本覆盖县级节点，时速200公里以上的快速铁路通达80%县城，都市圈轨道网络有效支撑都市圈通勤同城化。同时，江苏省将建立多样化的客运服务有效提升公众出行满意率。

还我路畅天蓝

“智慧开发”小型街道

美国马里兰州资深规划设计专家 梁康之

美国在上世纪末的著名工程——“波士顿大开挖”，是美国历史上最大最复杂的工程项目之一。“波士顿大开挖”工程建设的主要目的是将波士顿城内一条沿海湾而建的高架快速干道全线埋入地下，以缓解拥堵，并消除高速路产生的噪声、污染等对城市造成的影响。

然而，最后的效果却并不乐观：交通事故频发、常态拥堵、噪声甚至景观也并不理想。这项工程在美国引起了很多反思，立体交叉的布局不能解决交通拥堵，还会带来更多的负面影响，穿城而过的快速路把城市一分为二，非常不利于城市内部的发展和沟通。

城市应当以人为本，而不是以车为本。和当前国内“智慧城市”的概念类似，城市的开发应当更注重“智慧开发”。“智慧开发”就是以人为本，是提供给市民更多的交通出行手段，而不是简单地限制小汽车和城市道路发展；是应当满足多种多样的住宅需求，而不是“指导”市民应该在哪居住、如何生活；是面向提供高质量生活水平的规划性开发，不是盲目开发，更不是抵触开发。

如何规划城市道路，城市道路应当是什么样的？通过近年来的反思和探讨发现，城市道路不应当是大而宽的，密集的街道才是适合人类居住和行走的城市道路。城市快速路往往承载了很大比例的行驶里程，而密集丰富的街道却只承载了很少部分的行驶里程，只有大力度地开发小型街道，才能缓解城市交通拥堵，减少交通环境污染。开发城市道路更应综合有效利用土地，才能有效地减少不必要的车辆出行，同时也可以照顾到城市的宜居性和环保性。

“吸引”客流靠服务

德国国际合作机构交通项目经理 Frederick Strompen

提到城市交通缓堵，大多数人都会想到通过“吸引”的方式来把人“拉”到公共交通的出行方式上来，鼓励一些具有潜在买车意愿或者小汽车出行意愿的人选择公共交通出行。下面是德国公共交通运输体系的筹备方式和机制，以及德国公共交通运输体系的态势，跟大家分享。

在德国，私家车在机动车保有量中占到55%。然而，2014年，20-29岁的年轻人与20年前的年轻人比，私家车保有量却减少了30%。当然，这并不是由于德国汽车的质量下降了，而是德国公共交通运输体系的服务水平提高了，从而减少了私家车需求。

德国联邦政府已经制定了相关法律和公共交通政策，把发展轨道交通的权力下放到了地方政府。权力转移政策的代价是每年有约600亿人民币的税收转移到了地方财政，用来支持地方的轨道交通发展。因此德国城市内、城际间的轨道交通发展非常迅速。

1993年，德国再次通过了公共交通运输体系的相关法律，把公交的运营和管理分开——地方政府负责公共交通项目的招投标，其运营管理则交由其他运营方来执行。管理方的主要目标是增加公共交通的上座率，运营方则通过提供更优质的公共交通运输服务，最终实现盈利。

现在，德国公共交通由运输协会管理。运输协会对公共交通的票价进行一体化的管理，保证不同方式、不同路线、不同路网的交通出行都能享受到一体化的票价管理。

建“未堵先治”三级联动机制

浙江省交通运输厅运输处处长 胡嘉临

国内大部分城市面临的交通问题相差无几，机动车保有量迅猛增长、交通拥堵、大气污染等问题逐渐突出。面积在全国省份中只排到倒数第三的浙江省，机动车保有量却排到了全国第四，而且还在以每年20%的速度增长。从交通拥堵的蔓延情况来看，浙江省一些中小城市甚至县城也开始出现交通拥堵。城市交通拥堵越来越成为社会热点，政府管理难点。

治理城市交通拥堵，浙江省第一个从省级层面主导工作，并且提出了“未堵先治”的理念，无论城市大小、现状拥堵与否，全省同步开展城市交通拥堵治理。省、市、县（市、区）政府均成立了治理城市交通拥堵工作领导小组，形成了条块结合、三级联动的良好态势。每年省政府会向各市政府下达“年度治理城市交通拥堵工作任务书”，对各市城市交通治理拥堵工作进行严格的专项考核。根据考核结果，给予相应奖惩，并向社会公布。

为了在政策方面给予充足的保障，浙江省通过政策引导各市开展治堵工作，建立长效巩固机制，确保治堵工作及其成效的可持续性。例如2013年11月1日正式施行《浙江省城市交通管理若干规定》；浙江省交通部门开始加快《浙江省城市公共交通管理条例》的立法准备工作；2014年浙江省物价局出台了《完善停车服务收费政策指导意见》。

下一步浙江省将重点着眼于“三优一引导”：优先发展公共交通、优化交通组织管理、优化城市路网和停车系统，引导小汽车理性出行。通过增公交、增车位，建设完善城市路网、建设完善城市循环组织网、建设完善综合交通信息服务平台等具体措施，切实提升公共交通的分担率。

“内外”交通畅顺古城

苏州市交通运输局副局长 吴红

苏州位于江苏省东南部，是我国的历史文化名城和重点风景旅游城市，同时也是长江三角洲重要的中心城市之一和长三角都市圈的重要组成部分，在国家“两带一路”战略中具有重要地位。

为了保护昔日姑苏的“水陆棋盘”风采，同时满足密集人群的出行需求，苏州在古城区实行加强交通需求管理和交通总量控制，制定了适应古城区已有路网和格局的交通政策。在古城外围区域，则将城市发展沿主要公共交通走廊集中，通过建设大运量公共交通系统和P+R换乘体系，用公共交通来引导城市发展。

城市交通缓堵减排是一个大而久的课题，解决这一问题的关隘就在于能否找到正确的解决路径。从苏州的发展情况来看，满足小汽车出行需求并不可取，唯一的出路在于打造一个不拥堵的公共交通系统。通过一个畅通、高效具有机动性的公共交通系统为市民提供均等化的交通出行服务，也就是用公交优先来破解交通拥堵和环境污染的难题。

近年来，苏州围绕交通运输部“公交都市”建设和全球环境基金“缓解大城市拥堵，减少碳排放”项目开展了一系列举措。一是在城市规划层面重视交通与城市的协调发展，体现TOD（以公交为导向的开发）理念；二是理顺机制，整合行业的各种资源，构建城市轨道交通网络，同时强化接驳，打造优质的常规公交网络；三是开展了排堵保畅的“五大工程”，并实施了差别化停车收费、P+R停车设施开发等项目。

下一步，苏州将更深入地推进规划研究、公交优先发展和交通需求管理工作，包括继续推进轨道交通网建设、完善慢行交通系统、完善出行信息服务系统等一系列具体措施，实现城市与交通的协调可持续发展。

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