刘印河：旅游的供给侧改革

旅游的改革包括两个方面：一是旅游的需求侧改革，二是旅游的供给侧改革。从需求侧看，在旅游产品相对丰富的今天，人们有了更多的出游选择，在满足旅游消费需求方面基本不存在体制、机制和制度性障碍，主要任务是引导人们提升消费水平，推行绿色消费、文明旅游等。所以旅游的改革应重点放在供给侧改革上，这是真正的研究市场，在整个旅游改革中具有战略性、全局性、根本性和突破性。

推进旅游的供给侧改革，核心是深化要素配置改革，目标是提高要素的有效供给，从长远看要着力形成与人民群众不断增长的旅游消费需求相适应的、灵活的要素配置机制和产品供给渠道。为此，我们应从旅游供给的问题端入手，从影响旅游供给的体制机制入手，研究旅游供给侧改革的思路、措施和办法，找准工作的切入点、着力点和突破点。从旅游供给看，当前主要有以下问题：一是供给水平与消费水平不相适应，目前大部分旅游产品仍然是观光型产品，休闲度假产品供给不足，像邮轮、游艇、中医保健、低空旅游以及综合性度假产品更是稀少，即使有些地方开发了一些度假产品，实际上大多数还是以景区为中心的城市组合型观光产品；二是要素配套水平不高，食、住、行、游、购、娱各要素之间不仅在地理空间上相互分割，在市场联接上也相互分割，要素配套的市场化程度不高，还没有完成从资源到产品再到产业的整体跨越；三是有效供给不足，最为典型的是十一黄金周，各地为数不多的几个著名、知名旅游景区人满为患，满足不了游客的需求。这种供给不足还影响到了整个旅游市场。期间，许多游客为黄金周去哪里大伤脑筋，还有一些游客直接选择在家里休息，部分游客选择出境旅游，在国外消费黄金周，这实际上抑制了旅游市场需求。为此，必须全力推进旅游的供给侧改革。

一、优化市场主体的发展竞争环境，从根本上推动旅游供给的结构性调整。企业是旅游供给的主体，也是旅游供给侧改革的主要动力。推进旅游的供给侧改革，首先要改革旅游企业的发展竞争环境，创造统一、公开、公平、公正的市场竞争秩序。一要深化国有旅游企业改革。当前，无论是从全国看还是从山东看，许多重量级的历史文化、文物资源都掌握在政府或国有企业手里，而这些产品在旅游市场上供不应求，特别是黄金周和节假日更是成为旅游市场的香饽饽。增加旅游产品的有效供给，首先要给这些国字号、重量级旅游资源和产品扩容，满足更多游客的需求。为此，应持续推进国有旅游景区改革，通过引入市场竞争机制和发展混合所有制旅游企业等，把闲置资源开发出来，或者把周边旅游产品整合起来，扩大景区的市场容量。二是要重点引导各类大企业开发休闲度假产品。这些年来，我们一直在积极推动现有旅游产品转型升级，但实践证明旅游开发形成一定规模以后，受到土地、资金、固定资产保值增值以及资金回收压力等各方面的制约，产品转型升级的难度很大，周期也很长。为此，在继续指导和推动有条件的现有旅游企业转型升级外，应另辟蹊径，重点引导各类非旅游大企业直接投资休闲度假高端旅游项目，快速实现旅游产品结构的调整升级。三是要引导支持线上旅游企业（OTA）投资旅游产业。线上旅游企业具有大数据资源优势，他们通过对游客旅游行为的大数据分析，能够直接、准确地了解游客的需求和市场走势，让他们来投资或经营旅游产品，可以实现产品供给与游客需求的高度契合。为此，要重点支持和引导OTA参与线下实体旅游企业经营，通过政策引导等，支持品牌OTA规模化开发旅游项目，形成最优产品和线路安排。

二、坚持加法减法并举，扩大旅游产品的有效供给。旅游的供给侧改革与宏观经济的供给侧改革一样，一要去库存，二要增加有效供给。去库存就是做减法，增加有效供给就是做加法。一是做减法。应当承认，在连续十几年旅游业一路高歌、快速发展中，由于决策、市场等方面的原因，确实建设了一些空壳项目，出现了一些僵尸企业。这些空壳项目挤占了旅游资源和开发空间，僵尸企业为了求生存恶意扰乱旅游市场秩序，必须下决心把他们从旅游供给体系中清除出去。一条路径是进行改造提升，即通过注入新的资本、引进新的管理和技术等，对这些项目和企业腾笼换鸟，使其起死回生，形成新的生命力和竞争力；另一种路径是通过行政手段或者其他手段，例如通过取消A级旅游景区资质、将部分不法企业列入黑名单等，强迫其“死亡”，腾出土地资源和资本发展其他业态。二是做加法。做加法不是盲目地扩大产业总规模，是有重点、有针对性地扩大有效供给的总规模。现阶段，应适应大众化旅游休闲时代的到来，突出生态、文化两大核心吸引，大力发展生态休闲度假产品和文化旅游产品。今年国家旅游局在全国开展了绿色、蓝色和人文“三大旅游示范基地”创建活动，就是适应了这种大趋势所进行的旅游供给侧改革。要通过制定积极的产业政策、土地供应政策以及财政支持政策等，引导旅游开发向着休闲度假和文化旅游发展，满足游客当前旅游休闲和文化消费需求。做加法要重点关注那些发展潜力好的业态，除了加快发展邮轮旅游、游艇旅游、低空旅游、海岛旅游、研修旅游以及中医保健旅游外，还要特别关注工业旅游的开发。过去很长一个时期，许多地方按照城市标准对农村进行大规模的改造，结果此起彼伏的村庄兼并、村镇改造、村民搬迁使得许多古村落、古建筑遭到破坏，有的历史文化断崖式消失，所谓的“新农村”成为了没有乡愁的空壳。当前，在整体推进供给侧改革的大背景，各地特别是一些工业城市都将有一批传统工业制造企业在去库存、去过剩产能中被搬迁、被拆迁或被改造为其他用途。工业文化是大文化，要认真吸取过去农村改造丢掉乡愁的历史性教训，适时抓好一批百年工作企业、名牌工业企业厂房、厂区、矿区的旅游利用工作，将这些建筑、文化保留下来，为城市延续文脉，为历史留下记忆，为市民留下乡愁，这将是未来城市旅游发展的重要依托和重要文化业态。

三、强化园区和产业集聚区建设，打造集群式供应链。今天的旅游已经显著地从走一路看一路的“观景”模式，升级为旅游目的地的“综合体验”模式，这一从“点”到“面”的转变，为提升供给能力，打造集群式供给链创造了条件，我们可以充分发挥集聚效应，整合大空间旅游资源，依托城市、乡村、旅游度假区、滨海旅游带等发展壮大旅游产业。一要大力发展城市旅游，城市旅游资源丰富，要素完备，配套好，要紧紧依托城市风景名胜区、历史文化街区、标志性建筑，以及城市综合商业区、文化休闲区等基本旅游资源发展城市旅游，同时应重点加强旅游公交、旅游标识、旅游厕所、旅游咨询等旅游公共服务体系建设，把城市建成特色旅游目的地。二要大力发展乡村旅游。乡村承载着乡愁，已经成为游客向往的旅游目的地。要以传承乡村文化、展示乡村文明、唤起乡村记忆为主线，依托农村、农业、乡村民俗等开发民居、文化、休闲、度假多业态的乡村旅游产品。乡愁不是脏乱差，当前应把乡村道路、厕所等作为统筹城乡一体化发展的重要内容，以成方连片乡村旅游发展地区为重点，大力改善乡村卫生环境，让游客能住得下，住得好。三是大力发展旅游度假区。旅游度假区是度假产品的提供方，度假区建设不能搞大而全，应当细分市场，按照休闲度假、疗养度假、家庭度假、周末度假等的不同市场需求，选定核心区和依托区，开发主题度假产品。各类旅游度假区都应合理安排空间布局，合理控制容积率，构建舒适的休闲度假环境。有些生态优越的滨海、山区、库区等已经成为优质旅游度假地，要结合国家主题功能区建设，按照不同空间的生态要求，开发高端度假产品，满足高端游客的度假需求。大力发展城市旅游、乡村旅游和旅游度假区，仅仅是提高了旅游产品的聚集度，方便了游客的选择，还要通过市场机制、通过区内一票制等形成消费链和服务链，让游客在旅游超市尽情选择消费产品的同时得到尊重。

四、统筹供需“双侧”改革，建立与市场相协调的职能配置。供给与需求总是联系在一起的，推进旅游的供给侧改革，不能不考虑旅游的需求侧。旅游的需求是有经济社会发展水平决定的，一定历史时期的社会旅游消费需求是一个定量。旅游部门应主动适应新常态，科学配置职能，建立与供给侧改革相适应的职能设置和运行机制。一要科学调整旅游营销的职能。旅游营销是分蛋糕，而不是做大蛋糕。过去很长一个时期，旅游部门的主要资金、旅游营销部门的主要任务大都放在形象推广、产品推介和营销上，忽视了对市场需求的研判。其实，研判市场是旅游部门的首要任务，因为十八届四中全会提出的关于市场和政府的关系的第一句话就是“发挥市场配置资源的决定性作用”。只有把市场放在前面，才能“更好发挥政府的作用”。加强对旅游市场的研判，应重点加强对需求规模、需求层次、需求结构、需求趋势等的研断，以此为基础形成以市场引导而非规划引导的旅游开发机制，这才是真正的做市场，这也应该成为部门转变职能的一个重要方向。二是要建立部门协调机制。当前，各地旅游部门的机构设置主要有规划部门、产业部门、管理部门和市场营销部门等构成。其中，规划部门、产业部门、管理部门作为旅游供给侧改革的主要工作部门，应主动与市场营销部门搞好对接，规划部门依据市场需求编制供给改革规划，重点是制定产业政策，明确鼓励开发、限制开发的名录。产业部门依据规划指导旅游企业开发资源，提供产品，管理部门加强对市场的管理和监督，为旅游消费提供良好市场环境。旅游部门和旅游企业都应加强旅游供给的渠道建设，积极实施“互联网+旅游”，建立网上营销、销售渠道，为游客提供产品直供。

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