政策支持是旅游业发展的源动力

中国作为一个世界上最大的发展中国家，正处于经济体制的转轨时期，制度变迁的深度、广度是当今任何体制转轨国家难以比拟的。处于经济体制转轨期及对宏观环境敏感的中国旅游业，受制度结构与产业政策影响很大。中国旅游的发展实际上伴随着许多相关制度的演变与创新，尤其是自改革开放以来的快速增长，明显地与制度变迁相联系，其释放的能量是影响区域旅游发展水平和旅游经济差异程度的重要原因。以诺贝尔经济学奖获得者科斯和诺思为代表的新制度经济学派，更是认为制度是重要的，国家基础的制度安排、制度结构、制度框架、制度环境和制度走向决定了它的经济绩效。因此，完善的制度是中国旅游业持续快速发展的保证和重要动力。
   

 一、制度与旅游发展相关研究

    （一）制度对可持续旅游影响研究

    《关于旅游业的21世纪议程》规定“评估目前关于可持续旅游的法规，并制定促进实现可持续旅游的政策”对可持续旅游起到至关重要的作用，这是制定可持续旅游计划的优先领域之一。可持续旅游的基本原则对旅游发展是有利的，但真正执行起来比较困难，尤其是对社会经济发展和政治背景起主导地位的发展中国家更是如此。图森以发展中国家土耳其为例，指出国家对经济发展的片面追求及公共管理制度存在的问题是旅游不可持续发展的根源，政治制度应优先考虑制定可持续旅游发展的政策，这是发展中国家实现可持续旅游的重要保证。布罗曼指出在旅游规划中，需要建立一个鼓励政府和社区积极参与的制度机制，制度创新和战略政策应符合形势变化和东道主社区利益，多考虑长远利益而不能有短视行为。

      （二）制度变迁对旅游发展影响研究

    从旅游外在制度变迁的角度，开展制度对旅游业影响的研究具有较高的实证意义。杰克森研究了苏联解体后形成的各个新的独立国家，从计划经济体制向市场经济体制转轨时，制度变迁对旅游发展产生的影响，并以苏联的爱沙尼亚市为例，指出类似爱沙尼亚的地区应尽快完成从计划经济向市场经济的过渡，削除制度变迁对旅游发展的负面效应。阿里鲍等分析了基本制度和国家组织在旅游发展中所起的作用，探讨了塞浦路斯被分成北塞浦路斯和南塞浦路斯两个独立的政治和经济实体后，制度等内在因素是北塞浦路斯旅游发展滞后南塞浦路斯的主要原因，试图从制度角度解释那些不发达国家存在的问题，也希望通过制度的分析，有助于对类似塞浦路斯这样岛国的经济复兴和发展。

    （三）制度对遗产保护影响研究

    国外遗产的管理和保护是学者研究的一个热点。国外遗产旅游与遗产管理的研究非常重视制度和政策的保障作用，这些研究为实际管理中理顺和协调相关利益主体关系提供了理论依据。霍尔等研究了近南极圈自然遗产旅游的管理，指出旅游管理政策的制定对实现该地可持续旅游至关重要。布瑞恩等对特尔斐历史遗产长期管理的主要限制和相关政策问题进行了研究，对遗产旅游发展的潜在策略进行了评估，讨论了制度有利于遗产的保护和管理。

    二、中国旅游业发展及其相应政策

    （一）中国旅游业的发展前景

    国家旅游局有关人士分析认为，随着全面建设小康社会的推进，旅游消费需求将大幅提升，这是旅游业持续兴旺发展的动力。同时，随着我国经济、文化、政治进一步崛起和国际交往的发展，国际旅游将继续保持高速增长，国际旅游产品及行业管理将逐步达到世界先进水平。

    对我国旅游市场的发展思路，国家旅游局提出“大力发展入境旅游，规范发展出境旅游，全面提升国内旅游”这一市场开发战略。业内专家认为，调整后的市场开发战略，适应市场发展变化的需要，体现旅游业发展的导向，对开发国际国内两个市场、两种资源，将起到重要作用。

    （二）中国旅游产业发展基本政策

    2009年底，《国务院关于加快发展旅游业的意见》出台，将旅游业定位为“国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”，明确了加快旅游业发展的17个方面的任务，分解到40多个部门具体负责执行。任务之具体，分工之细化，牵头人之明确，前所未有。此举也让人们看到了国家在经济结构调整背景下，为扩大就业、刺激国内消费，大力发展旅游业的决心。

    尤其值得注意的是，该分工方案提出，中国将深化旅游业改革开放，放宽旅游市场准入，打破行业、地区壁垒，简化审批手续，鼓励社会资本公平参与旅游业发展，鼓励各种所有制企业依法投资旅游产业。推进国有旅游企业改组改制，支持民营和中小旅游企业发展，支持各类企业跨行业、跨地区、跨所有制兼并重组，培育一批具有竞争力的大型旅游企业集团。

    这些举措可以解读为，旅游业市场降低“准入”门槛，鼓励社会资本进入。旅游业是一个竞争性行业，但毋庸讳言，长期以来社会资金进入旅游业比较困难，在直接投资和间接融资方面存在诸多限制，所以我国旅游企业从总体上看规模偏小、组织化程度低，竞争力较弱，相对于其他产业，市场化的程度远远不足，由此带来的“景点乱涨价”、“强制购物”等行为也让消费者广为诟病。

    如何解决旅游业存在的顽疾？打破社会资本进入旅游行业的政策壁垒，创造有利于公平竞争、有利于创新的政策环境，显然将成为一种实实在在的助推剂。无独有偶的是，为贯彻落实2011年5月份出台《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，国务院办公厅近日发文，进一步明确中央和地方政府部门在鼓励和引导民间投资健康发展方面的分工和任务，国家发改委、商务部、财政部等20多个部门分别承担相关任务。

    2012年，旅游业作为经济呈现多元化发展的增长潜力点，中央与地方政府给予旅游产业空前政策支持力度，将推动旅游行业加速发展。国家质检总局、国家旅游局近日联合印发《关于开展“贯彻质量发展纲要，提升旅游服务水平”专项活动的通知》，推进旅游产业转型升级。

    根据“十二五”旅游业发展规划，我国到2015年旅游行业总收入要达到2.5万亿元，年增长率为10%，旅游行业增加值占全国GDP的4.5%。在即将来临的消费需求旺季，酒店旅游行业整体盈利水平将大幅提高，盈利改善带来的安全边际效应将逐步释放。当前国民休闲纲要推出，受益范围不仅在于带薪休假，数据显示，假日旅游消费是周末的4倍，工作日的20倍左右，休闲时间增加将对旅游业直接拉动1~2个百分点。

    《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》正式向民间资本全面开放旅游综合服务链，包含吃、住、行、游、娱、购六要素各个环节，鼓励民间资本参与国有企业的改制与重组，积极鼓励符合条件的旅游企业上市融资等。旅游业是中国最早对外资和民间资本开放的产业之一，目前在中国旅游业投资中，民营资本已超过政府与国企投资，正在成为中国旅游业投资的主力军。

    （三）促进旅游产业发展扶持性政策

     2010年7月，国务院关于促进旅游业发展确定了重点工作分工，要求各有关部门认真贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》，充分发挥主动性和积极性，明确责任，加强领导，各司其职，狠抓落实。其中明确指出要加大政府投入，加大金融支持：（原文引自《贯彻落实国务院关于加快发展旅游业意见重点工作分工方案》）

    “十五、加大政府投入

（一）地方各级府加大对旅游基础设施建设的投入。各级财加大对旅游宣传推广、人才培训、公共服务的支持力度。（发展改革委、财部负责）

（二）中央府投资重点支持中西部地区重点景区、红色旅游、乡村旅游等的基础设施建设。（发展改革委、旅游局负责）

（三）国家旅游发展基金重点用于国家旅游形象宣传、规划编制、人才培训、旅游公共服务体系建设等。（财部、旅游局负责）

（四）安排中央财促进服务业发展专项资金、扶持中小企业发展专项资金、外贸发展基金以及节能减排专项资金时，对符合条件的旅游企业给予支持。（财部、发展改革委、商务部、工业和信息化部负责）

（五）把旅游促进就业纳入就业发展规划和职业培训计划，落实好相关扶持策。（人力资源会保障部、旅游局负责）

（六）完善“家电下乡”策，支持从事“农家乐”等乡村旅游的农民批量购买家电产品和汽车摩托车。（财部、商务部、发展改革委、工业和信息化部负责）

    十六、加大金融支持

    （一）加大对旅游企业和旅游项目的融资授信支持，合理确定贷款期限和贷款利率。符合条件的旅游企业可享受中小企业贷款优惠策。对有资源优势和市场潜力但暂时经营困难的旅游企业，金融机构要按规定积极给予信贷支持。进一步完善旅游企业融资担保等信用增强体系，加大各类信用担保机构对旅游企业和旅游项目的担保力度。（人民银行、银监会负责）

    （二）拓宽旅游企业融资渠道，金融机构对商业性开发景区可以开办依托景区经营权和门票收入等质押贷款业务。支持符合条件的旅游企业发行短期融资券、企业债券和中期票据，积极鼓励符合条件的旅游企业在中小企业板和创业板上市融资。（人民银行、银监会、证监会、发展改革委负责）

    （三）鼓励消费金融公司在试点过程中积极提供旅游消费信贷服务。积极推进金融机构和旅游企业开展合，探索开发适合旅游消费需要的金融产品，增强银行卡的旅游服务功能。（人民银行、银监会、证监会负责）”

    为此，各国务院有关部门纷纷出台利好政策，积极响应《国务院关于加快发展旅游业的意见》，切实做好旅游与文化、体育、农业、工业、林业、商业、水利、地质、海洋、环保、气象等相关产业和行业的融合发展。

    1. 水利部鼓励积极发展水利旅游

    《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出“加大旅游市场促销和新产品开发力度，加强旅游基础设施和配套设施建设，改善服务质量，促进旅游业成为新的经济增长点。”因此，旅游业将在我国国民经济发展中占有重要地位。依托水利行业拥有的大量水利工程所形成的风景资源优势，大力发展水利旅游业，为城乡居民提供丰富的旅游资源和产品，是实现党中央、国务院战略决策的措施之一。各级水行政主管部门积极引导水管单位，抓住机遇，加快国家级和省级水利风景区的建设，为水利旅游业的快速发展创造基本条件。

    近期，国家水利部出台的《水利部关于进一步加强水利经营管理工作的若干意见》中明确指出：“需加大政府对水利工程经营管理的扶持力度，各级水行政主管部门要主动做好服务工作。具体措施包括：一是要加大投入，逐步解决水利工程经营管理“先天不足”的问题；二是加大财政扶持力度，确保公益性水利工程和综合类水利工程公益性支出经费到位；三是加强同有关部门的沟通和协调，解决职工养老保险等社会保障问题，为水利工程经营管理单位改革创造条件。”

    2. 国家林业局出台林业建设投资计划建议

    2011年发布的《国家林业局、国家旅游局关于加快发展森林旅游的意见》提出，国家林业局、国家旅游局决定加强战略合作，共同把发展森林旅游上升为国家战略，作为建设生态文明的重要任务，实现兴林富民战略支撑点，推动绿色低碳发展的重点领域，促进旅游业发展的新的增长极。《意见》明确了加快发展森林旅游的政策及保障措施：加大投入力度，各级林业、旅游行政主管部门要紧密合作，积极争取将森林旅游发展纳入各地经济社会发展规划，加大对森林旅游基础设施建设的投入，积极争取将国家级森林公园、湿地公园的基础设施建设纳入林业基本建设中央投资计划，扩大林业信贷对森林旅游的扶持，积极推进金融机构的信贷支持。

    2012年2月，国家林业局基金总站公布了2012年度林业贴息贷款计划，从申报林业贴息贷款主要投向上看，兼顾生态、木材和粮油安全以及带动农民增收致富的造林等种植业项目正成为林业贴息贷款的主要投资领域。此外，早在2010年国家林业局公布的《林业基本建设投资计划建议方案》中也明确指出，中央林业基本建设投资将进一步突出重点，特别是要支持拉动经济增长最直接、最有利、最有效的项目，其中，包括了生态体系建设、林区民生工程以及森林资源保护项目。这对大力发展森林旅游产业是十分有利的发展趋势。

    3. 农业部大力支持发展休闲农业

    2011年，根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划》精神，结合休闲农业发展实际，农业部组织编制了《全国休闲农业发展“十二五”规划》（简称“规划”）。规划中强调，到2015年，休闲农业要成为横跨农村一二三产业的新兴产业，成为促进农民就业增收和满足居民休闲需求的民生产业，成为缓解资源约束和保护生态环境的绿色产业，成为发展新型消费业态和扩大内需的支柱产业。

    为此，特出台五项保障措施：（原文引自《全国休闲农业发展“十二五”规划》）

    “（一）加强组织领导。各级政府要建立以农业部门牵头，相关部门参与的休闲农业行业管理体系。省级农业行政管理部门应设立专门的机构，基层农业行政主管部门应安排专人从事休闲农业管理工作，确保本规划顺利实施。要按照规划精神，结合当地实际，制定区域发展规划，并纳入本地经济社会发展总体规划。要加大对行业协会和中介服务组织的管理支持，引导休闲农业有序发展和规范经营，为休闲农业发展提供组织保障。

    （二）完善政策体系。各地要加大休闲农业政策扶持力度，争取把休闲农业场所纳入政府采购体系。贯彻《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》精神，依法对休闲农业用地进行管理。要加大相关政策衔接力度，争取“农家乐”经营户减免营业税政策，休闲农业场所销售自产的初级农产品及初级加工品享受免税政策，休闲农业用电享受农业用电收费政策。各级政府要结合本地实际制定休闲农业发展的政策性意见，指导本地区休闲农业的规范发展。各地要结合实际，争取在土地使用税、房产税、营业税、教育附加费、城市建设费、排污费、垃圾处理费等方面出台优惠政策。

    （三）优化发展环境。各级政府（部门）要加大管理服务的力度，为休闲农业创造良好的发展环境。要加大公共服务平台建设力度，有效衔接供需，进一步宣传推介农耕文明、乡土文化，普及农业知识，让消费者方便、及时、准确地获得休闲农业的真实信息。做好休闲农业的统计分析工作，为政府决策提供依据。

    （四）加大政府投入。各级政府和各有关部门要加大对休闲农业发展的支持力度，现有基本建设和财政资金项目要向休闲农业倾斜。要将休闲农业的公共基础设施建设，纳入当地基础设施建设计划予以支持。各级政府要逐步建立休闲农业发展基金，专项支持休闲农业的规划制订、基础设施建设、宣传推介和产业促进等工作。

    （五）拓宽融资渠道。鼓励民间资本采取独资、合资、合伙等多种形式参与休闲农业开发和经营。鼓励农户以土地使用权、固定资产、资金、技术、劳动力等多种生产要素投资休闲农业项目，以互助联保方式实现小额融资。鼓励金融机构对信用状况好、资源优势明显的休闲农业项目适当放宽担保抵押条件，并在贷款利率上给予优惠。贫困地区要积极协调，争取将休闲农业发展纳入扶贫开发贷款扶持范畴。”

    4. 文化部鼓励加强文化遗产保护利用和传承

    2012年5月，文化部印发了《“十二五”时期文化改革发展规划》，提出要加强文化遗产保护利用和传承，具体措施包括提高文物保护与利用水平、加强非物质文化遗产保护、推进古籍保护工作和拓展文化遗产展示传播途径。具体保障政策又包括：（1）政府投入保障政策，扶持公共文化机构的技术改造和设备投入。争取农村文化建设专项资金支持，保证一定数量的中央转移支付资金用于乡镇和村文化建设。转变投入方式，通过政府购买服务、项目补贴、以奖代补等方式，鼓励和引导社会力量提供公共文化产品和服务；增加文化遗产保护经费投入。（2）文化经济政策，把文化科技研发纳入国家科技创新体系，运用产业政策鼓励文化集成应用高新技术，支持文化装备业与文化产业协调发展。加大财政、税收、金融、用地等方面对文化产业的政策扶持力度，对文化内容创意生产、非物质文化遗产项目经营实行税收优惠。继续完善、落实对动漫产业的税收优惠政策扶持力度。（3）文化贸易促进政策，加大已有支持对外文化贸易各项优惠政策的落实力度，进一步落实完善有关财税政策，支持文化企业走出去。（4）法制保障，继续推进《公共图书馆法》立法工作，研究制定《文化产业促进法》、《公共文化服务保障法》。修订完善《文物保护法》。推动《博物馆条例》、《大运河遗产保护条例》、《世界文化遗产保护管理条例》等专项立法建设和文物保护地方性法规体系建设。

    此外，文化部积极鼓励和引导民间投资健康发展，采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施，引导民间资本投资兴建民间文化馆、图书馆、博物馆、美术馆等文化设施；支持民间资本兴办具有公益性和准公益性特点的读书社、书画社、乡村文艺俱乐部、文化大院、群众文艺团队、社区文化服务组织、民间文艺协会等，直接面向社会公众提供公益文化服务。鼓励和引导民间资本利用现有优惠政策，参与非物质文化遗产生产性保护。积极协调有关部门，研究制定非物质文化遗产生产性保护税收、信贷、融资、土地使用等方面的扶持办法，为民间资本参与非物质文化遗产生产性保护营造有利环境。

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