“国家统筹城乡综合配套改革试验区”专题

2007年6月7日，国家发展和改革委员会下发《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》，划定重庆市和四川省成都市为“国家统筹城乡综合配套改革试验区”，这是中国首次设立统筹城乡综合配套改革试验区。

连续3年，地方申请综合改革试点都获得中央肯定。2005年和2006年，上海浦东和天津滨海分别“获封”国家级综合改革配套试验区，此番成渝同时折桂，加上一直拥有改革先行先试权的特区深圳，中国的东、南、西、北四个地区，就各自拥有了一块综合改革的试验田。

与东、南、北三块“良田”不同的是，成渝两地并未划地为界，而是将改革重点放在了城乡一体化上。一时间，城乡改革成为成渝两地最热门的词汇。

一、关于“统筹城乡”

1、“统筹城乡”解读

“统筹城乡综合配套改革试验区”，可以分拆解读为：
统筹城乡：即充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，着力改变“二元”社会结构，促进城乡协调发展。
综合配套：不是单一的某个方面的修修补补，而是全方位的制度创新、发展模式创新。
改革试验：目的是为全国的下一步改革发展探索一条可行之路。
通俗一点说，就是农村人要与城市人一样，全方位地享受同等的待遇。这是中国由小康型国家向比较发达国家过渡期间，必须迈过的一道坎。

2、统筹城乡的意义

城乡关系是国民经济和社会发展系统中最重要的一对关系。目前，中国城乡之间在经济发展和居民收入及消费水平上还存在着明显的差距。针对这一问题，2002年召开的全国党代表大会上明确提出要全面建设小康社会，逐步扭转工农差别、城乡差别和地区差别扩大趋势。党的十六大提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。党的十六届三中全会又提出坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的“五个统筹”是其根本要求，其中“统筹城乡发展”又摆在“五个统筹”的第一位。由此可见，统筹城乡发展这一问题事关全局，意义重大。

农村和城市是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的，农村发展高不开城市的辐射和带动，城市发展也离不开农村的促进和支持。因此，必须统筹城乡经济社会发展，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，才能实现城乡经济社会一体化发展。但是，中央强调要城乡统筹，还有更为具体的，或者说更加直接的原因，这就是，长期以来，我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡分割，城乡差距不断扩大，“三农”问题日益突出，然而，局限于“三农”内部，“三农”问题无法根本解决，解决“三农”问题，必须实行城乡统筹。

统筹城乡发展，就是把城市和农村的经济和社会发展作为整体统一规划，通盘考虑；把城市和农村存在的问题及相互关系综合起来研究，统筹加以解决。统筹城乡发展的实质是通过城乡产业融合，彻底打破城乡二元结构，不断增强城镇对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，形成城乡互动共进、融合发展的格局。统筹城乡发展是实现全面、协调、可持续发展的必然要求，是坚持以人为本、促进人的全面发展的必然要求，是贯彻和落实科学发展观的一项重要内容。

以统筹城乡发展和城乡一体化为标志的新型城市化，是具有中国特色的政治形态、经济形态、社会形态和文化形态的统一体。

3、统筹城乡“统”什么？

阻碍城乡和谐发展的问题，归根结底是制度设计问题，阻碍中国城乡和谐发展的不是自然因素而是人为制度设计不合理。城乡统筹，就是要改变和摈弃过去那种重城市、轻农村，“城乡分治”的观念和做法，通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的樊篱，在制定国民经济发展计划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策的时候，把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护。可以说，城乡统筹，关键是城市带乡村。

城市带乡村是世界经济发展、社会进步的共同规律。世界发达国家和地区都经历过大量农村劳动力转移到第二、三产业，大量农村居民变成城市居民，城乡发展差距变小的发展阶段。我国经过20多年的改革与发展，城市先发优势越来越明显，发展能量越来越大，城市有义务也有能力加大对农村带动的力度，城市带农村完全能带出“双赢”的结果。

城市带动农村，就是要让更多的农村劳动力、农村居民进入城市，让更多的资金、技术、人才流向农村。具体讲，必须抓好几项具有战略意义的大事：

一统城乡产业政策。改变“保城损乡”、“保工损农”的传统做法，为乡镇企业发展创造宽松环境，赋予农民和农村平等发展权。可以说建国五十年来，中国一直采用的是农村支援城市政策，每年从价格差和征地中得到资本用于发展工业和城市建设，这个资本相当巨大，有专家估算下来30多万亿，相当于2005年GDP的两倍。显然这样的政策在下去的话，中国最大威胁不是美国或日本，而是中国九亿农民的“起义”，所以中央政府改变之前的这种“保城损乡”以农村支援城市的做法。最近看到报道中央在研究微型企业税收优惠政策，如果真能出台相关的产业政策和优惠政策的话，那么乡镇企业将又会有一个大发展时期，同时中央也在加大对农村各项事业的投入。

二统城乡劳动力就业。改变对农村劳动力进城就业的种种限制，实现城乡之间的劳动力充分自由流动。改革开发前，政府对农村劳动力的控制是相当严格的，特别是实行的城乡户口制度，使农民牢牢的被固定在土地上，没办法离开土地寻找更好的发展道路，这样做一方面保证了城市的发展，别一方面也保证了工业能从农业中汲取更多的利润。改革开放后特别是进入新世纪后这种状况有了很大的改观，但对农村劳动的限制没能从根上得以改善，政府对农村劳动力的限制仍然相当的多，且农村劳动力（主要是农民工）的生存状况也极差，城市对农村劳动力的歧视也仍然存在。这种现状政府必须给予解决，这关系到1亿多农民工和3亿多农民的切身利益，也是国家实现经济社会可持续发展需要。

三统城乡公益事业建设。改变政府用于发展教育、卫生等公益事业的资源主要用于城市的做法，将适当比例的公共资源用于农村，并重点向农村倾斜，承担政府在农村公共事业中应尽的职责。目前，我们从中央政府政策来看，近几年从中央到地方都加大了对农村公共事业的投入，今年支农资金3000亿，农村义务教育阶段免收杂费，全部由政府给予保证，为农村修路、通水、通电等。虽然现在我们还没有明显的感觉到农村面貌有多大的改变，农民生活也没能提高很多，但是让九亿农民看到希望。政府行政方式也从以前的城市为主兼顾农村的做法变为以城乡统筹为主。
四统城乡社会保障。改变社会保障体系不覆盖农村的做法，从最低生活保障、养老保险、医疗保险等做起，逐步建立和完善农村社会保障体系。近年来，国家先后在农村地区实行了最低生活保障制度、农民合作医疗制度、部分地区也开始了农民养老制度，对农村“三无”“五保”人员集中供养等，这些无不体现在城乡统筹中。但我们也要看到，现在农民保障制度建设要达到城市水平，路还很长，还有许多问题要解决。

二、“全国统筹城乡综合配套改革试验区”花落成渝

国家综合配套改革试验区又被称为“新特区”，以区别于改革开放初期设立的深圳等经济特区。“新特区”被认为是中国新的改革开放前沿阵地，继上海浦东新区、天津滨海新区成为“新特区”之后，成都、重庆成为第三个“新特区”。至此，各界争吵得沸沸扬扬的关于“谁是第三个国家综合配套改革试验区”争论尘埃落定，号称最有希望的广州开发区、湖南长株潭新区、沈阳沈北新区、广西北部湾经济区等，均未被中央批准。

1、设置“统筹城乡”试验区的初衷

区域不平衡加剧是最大挑战。世界发展的历程表明：中国目前发展正好对应着“人与自然”以及“人与人”关系的瓶颈约束期，表现为“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、效率与公平需要调整和重建”的关键时期。在这个背景下，中国发展面临人口高峰的巨大压力、自然资源的超常利用、城市化战略任务艰巨、区域不平衡的加剧等六大严重挑战。

中国城市化进程在50多年时间里，相当长时间进入了误区，即没有走出一条有中国特色的、无限生机的城市化道路。城市是打造先进生产力的平台和载体，没有成功的城市，就没有成功的国家。城市是一个体系，包括大城市、中等城市、小城镇、农村，将其分割，是二元结构思维。靠农业的积累、农民的贡献和农村的支持，中国建立起了比较完整的国民经济和工业化体系，但城乡二元结构也日益强化，农村发展越来越落后于城市。“城市化和工业化是现代化发展的两大车轮，中国不能走传统城市化道路，要走新型城市化道路，什么是新型城市化道路，就是统筹城乡发展。”要根本解决三农问题，根本办法还是新型城市化。

“对我们党执政能力挑战最大的，就是区域不平衡的加剧。说这关系社会安危存亡，一点也不夸张。”有关专家指出，近年来中国城乡居民家庭人均可支配收入差距呈现逐步拉大的趋势，反映社会公平的基尼系数为0.45至0.46间，超出了国际警戒线。城乡居民在教育、医疗等方面享有的公共服务差距更为突出。城市发展得再好，如果农村跟不上来，那么和谐社会还是无从谈起。

浦东新区和天津滨海新区，是解决狭小城市空间的产业聚集和现代服务业发展如何破题的问题，新的综合配套改革试验区则锁定为“城乡统筹”。中央选择成都和重庆作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，是希望成渝两地担起担子，担负历史责任，在引领中国构建和谐社会、实现公平正义方面，走出一条新路子，为中央执政能力提高作出贡献。大胆创新，探索实践，为区域乃至全国积累好的发展经验，缩小城乡差别，建设社会主义新农村，构建和谐社会，这是国家设立新特区的初衷。

2、“新特区”之争

“国家综合配套改革试验区”素有“新特区”之称，在深圳等老特区政策被发挥完全之后，人们将目光投向了这块旨在争取更多地方发展自主权的“金字招牌”。此前，已经被国家批准的“国家级综合配套改革试验区”有上海的浦东新区和天津的滨海新区。

浦东、天津滨海新区的发展足以让人羡慕：今年３月底，上海浦东新区的行政审批事项从原有的724项缩减为220项，减幅巨大；而新区的服务项目由原先的213项增加到680多项，翻了两番。天津滨海新区，仅去年一年即完成固定资产投资864.29亿元，比上年增长了24.7%，而基础设施建设规模则创历史最高纪录，全年开工建设了64项工程。 一些投资大项目也纷至沓来，纷纷冲的是“国家级综合配套改革试验区”的名头。

在各方看来，在中国，中央掌控资源配置权限、自上而下配置资源的体制，集中表现在对金融、土地、税收、财政等政策资源的控制上，这种体制至今没有改变过。 而“国家级综合配套改革试验区”最引人注目的地方是，在中央大政方针的指导下，大胆尝试各种改革，这无疑是给予了地方更大的发展自主权。因此，一股“新特区”热正在蔓延开来。

同样在全国“两会”期间，广西代表团的68名全国人大代表及10多名全国政协委员分别请求国家广西北部湾经济区列为国家经济开发区，他们的理由是北部湾经济区应该在未来的东盟发展中扮演重要角色。

湖南长株潭新区的“申新”，则由该省省委书记张春贤、省长周强亲自操持，“两会”期间，两位在担任现职前均来自中央部门的湖南最高领导，各自带队拜会中央各部委高层，并请国家发改委指导湖南抓紧完成试点方案和行动计划，以上报国务院获批。

在广州，以地区生产总值789.44亿元、财税总收入188.38亿元居国家级开发区之首的广州开发区也欲与南沙开发区一道，捆绑起来向国家申报“新特区”。

武汉则以“中部崛起”战略支点的名义，在武汉新区的基础上申报“新特区”，也正日渐被提上议事日程。

2006年12月，辽宁省经请示国家发改委同意，批准沈北新区为辽宁省综合配套改革试验区。目前，把这一头衔由“省级”升格为“国家级”的报告也已经送达国家有关部门。
另外参与“角逐”的还有苏州工业园区、郑州郑东新区、新疆乌昌行政区（乌鲁木齐、昌吉）、内蒙呼包区（呼和浩特、包头）、哈大齐工业走廊区（哈尔滨、大连、齐齐哈尔）、河北曹妃甸（唐山）等。

“申新”之争正一片喧闹之时，国家发改委的一纸通知，让场面立即静了下来，第三个“国家级综合配套改革试验区”花落重庆，与重庆一起获批的还有隔壁邻居――四川省成都市。

3、重庆的“申新”之路

2007年3月4日下午，在北京京西宾馆，出席十届全国人大五次会议的重庆代表团代表，一起鼓掌通过了将《关于批准在重庆设立国家级统筹城乡综合改革试验区的建议》作为全团建议，提交大会。这是此次全国两会重庆代表团唯一的一个全团建议。

4天之后，胡锦涛总书记参加重庆代表团审议时的讲话，给予了重庆更充分的信心。在他提出的重庆“三定位一目标”中，“城乡统筹的新型直辖市”，更为重庆的发展指明了方向。

“扶贫攻坚、三峡移民、生态环保。”回溯直辖之初中央交办重庆的4件大事不难发现，这3件大事便是为城乡统筹打下基础。而另外一件大事――“国企改革”，更是为重庆解决发展的“内生动力”问题，振兴国企，也是为试行城乡统筹提供强大经济内核的第一步。由此，事实上“城乡统筹”是重庆一直致力探索解决的问题。

这与重庆的大城市、大农村并存的二元经济基本市情相关，同样，重庆的这个基本市情也被称之为“中国基本国情的缩影”。

在即将跨入直辖10年的门槛之时，面临着新起点的重庆，便在思考自己的定位问题。2006年8月，重庆便开始着手邀请专家智囊把脉发展方向，而此时，较好完成了中央交办的4件大事、积累了近10年基础的重庆，有了更多探索城乡统筹的底气。

“全国区域协调发展的战略支点、长江上游经济中心、城乡统筹发展的新型直辖市。”2007年春节刚过，国务院新闻办第一场新闻发布会上，市长王鸿举便抛出了重庆未来定位的初步想法，其中，“城乡统筹发展的新型直辖市”赫然在未来重庆发展的3个重点之列。

早在两会之前，重庆市就曾经上报中央，请求同意将重庆设立为“西部城乡统筹试验区”，并获国务院批准。

而此次全国两会全团建议之举，是“西部城乡统筹试验区”的升级版，其中“西部”悄然变成了“国家级”。

在结束了全国“两会”之后，重庆便开始结合胡锦涛总书记“314”总体部署中的“三定位一目标”，开始向“国家级综合配套改革试验区”发力，力求将“直辖牌”发挥出更大效应。

“胡锦涛总书记的讲话说得很明确，直接为重庆的发展指明了方向，而我们要做的是如何贯彻。”市委书记汪洋不只在一个场合这样强调。申请“城乡统筹的国家级综合配套改革试验区”，便因此而更增添了砝码。

果然，直辖十周年庆典“6?18”到来之前，重庆收到了中央的这个大礼包。

4、“试验区”为何选择重庆？

中国有10多个省市在争取中央批准成为国家城乡统筹发展综合改革试验区。如果成为试验区，就能获得中央特殊的政策和资金。而成渝此次能在众多的省市中脱颖而出，也与成渝自身的特点分不开。

四个直辖市中，重庆市情最为特殊，大城市、大农村、大库区并存，是典型的城乡二元结构，城乡差距大，区域发展不平衡，全市3100万人口，三分之二在农村，城乡居民收入比为４：１；此外，三峡工程的生态保护也是国家面临的重要问题，资源节约和环境保护任务繁重，集合和叠加了我国东部现象与西部现象，具有我国很多地区尤其是中西部省区相似的基本特点，“从某种意义上说，重庆是中国的一个缩影，”中共重庆市委书记汪洋说。

同时，重庆作为直辖市，又具有中等省的构架和欠发达省的特征，择其进行统筹城乡综合配套改革试验，不仅有利于完善新兴直辖市的体制，也有利于探索省级构架下的城乡统筹之路。而直辖10年来，重庆经济发展得很快，政府有财力保证重庆在统筹城乡发展上做出一些新的、有用的探索。在重庆进行统筹城乡综合改革试验，对全国特别是中西部地区统筹城乡发展具有典型意义。

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