来亚红：闲置空间“小腾挪” 乡村振兴“大亮点”

在南湖洲镇赛头口村，“空心房”拆除工作正在进行。湘阴周刊记者 郭雨滴 摄

顾名思义，“空心房”就是无人居住而长期闲置的房子。2005年国家提出社会主义新农村建设之后，农村居民居住条件大为改善，但由于长期以来未能做到建新与拆旧同步、住房建设与环境整治并重，致使农村“空心房”大量存在，既影响村容村貌、存在安全隐患，又浪费土地资源、阻碍乡村健康发展。因此，“空心房”的整治问题受到社会的强烈关注。

“左公（左宗棠）故里”湘阴县地处湘、资两水尾闾的南洞庭湖区，县城南距湖南省会长沙60公里左右，北距长江经济带重要城市岳阳市100公里左右，是长株潭城市群对接长江经济带的“桥头堡”，区位和交通优势非常突出。从2017年6月份开始，湘阴县积极推动农村“空心房”整治工作，并且把此项工作作为实施乡村振兴战略的“先手棋”和“突破口”，一片片看似细碎的空间腾挪，带来农村土地集约节约利用的综合效应，呈现出实施乡村振兴的“大亮点”。

一、湘阴县农村“空心房”整治的实践探索

随着城镇化的快速推进，湘阴县农村地区出现了越来越多的“空心房”。2017年7月摸底调查的结果显示，当时的湘阴共有农村“空心房”近10000处，面积达120万平方米，涉及建设用地图斑达5000多亩。如何贯彻发展新理念，探索用地新机制，破解发展困局，加速乡村振兴，成为摆在湘阴决策者案头一份亟待解答的“问卷”。

从2017年6月“空心房”整治工作正式启动至2018年5月底，湘阴县共计拆除空心房9692栋、144.34万平方米，实施城乡建设用地“增减挂钩”项目1592亩，宅基地退出复垦1500亩。通过整治，湘阴县新增有效耕地2050亩、绿化用地300亩、保障规范村民建房用地340亩、基础设施建设用地402亩，破解了用地困局、美化了乡村环境、增加了农民收入，用一个小小的改革方案，给出了如何实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀宏伟目标的“湘阴答卷”。湘阴县“空心房”整治工作的主要做法如下：

1、顶层设计先行，“一盘棋”统筹。湘阴县紧紧围绕农村环境整治这一主题，“跳出整治抓整治”，把农村“空心房”整治作为贯彻发展新理念、探索用地新机制、加强生态保护、改善人居环境、推动乡村振兴的重要举措。在深度研究现行土地政策和深入调研的基础上，研究出台了《湘阴县农村“空心房”整治实施方案》，着力做好顶层设计。方案主要突出了四点：一是覆盖全域范围；二是实施“增减挂钩”；三是严格宅基地退出；四是进行“复垦复绿”。

2、高位强力推动，“一股绳”推进。县委、县政府将农村“空心房”整治作为全县工作的重中之重，纳入年度绩效考核，下设专门办公室和工作组，各相关县直部门和乡镇(街道)均成立了工作专班。同时，层层召开动员会，广泛宣传发动，并实行“天汇总、周调度、月讲评”，在“县空心房整治工作微信群”中实时通报、及时点评，营造全县上下联动、齐抓共管、奋勇争先的良好氛围。

3、调查建档清晰，“一竿子”到底。由县整治办牵头各乡镇负责，采取进村入户、实地勘测的方式确定四类整治对象：一是长期无人居住或无人监管或无合法继承人的空房、杂屋以及废弃的企事业单位办公场所宿舍、生产性用房等“闲置房”；二是危及人民生命财产安全破烂不堪的“危旧房”；三是零星分布、简易建设的农业生产管理用房以及分散居住且本人自愿拆除的“零散房”；四是在大坝、堤防、渠道上和交通主干道两侧乱搭乱建的“违建房”等，逐一调查摸底、登记造册，逐个落实到村组、到地块、到图斑，做到目标明、底数清。

4、精准分类施策，“一根线”串连。指导各乡镇将“空心房”整治与全域旅游、“厕所革命”、美丽乡村建设、集中养老、打非治违、防洪保安和易地扶贫搬迁等工作结合，切实做好“农村‘空心房’整治+N”的文章。

5、严格规范程序，“一条龙”操作。在“空心房”整治过程中，严格依法依规按程序操作，一是严把实地勘测关；二是严把依法签约关；三是严把核查审定关；四是严把拆除安全关；五是严把项目实施关；六是严把质量验收关。

6、突出利益引导，“一揽子”共享。全县农村“空心房”整治所需投入全部由县财政兜底，并建立村民拆除“空心房”和退出宅基地补助机制，既兼顾上级政策要求，又注重保障农民利益诉求，切合县域发展需求，实现了“三方共赢”。

二、湘阴县“空心房”整治为乡村振兴提供的有益启示

乡村振兴是一个大命题，必须要“大处着眼、小处着手”，从解决具体问题入手。湘阴县从抓“空心房”整治这一小切口入手，用农村“空心房”整治这“一根针”，穿起了“三农”工作“多条线”，为实施乡村振兴战略提供了有益启示。

1、群众视角才能见实见效

湘阴县始终坚持践行“以人民为中心”的工作基调，守住“绝不损害老百姓权益”这一底线，把改善农村人居环境、提高人民群众的幸福感、归属感作为出发点和落脚点，充分尊重群众意愿，充分发动群众参与，充分保证群众利益，充分发挥村民自治能力，因此工作开展至今整治“空心房”八千多户，没有发生一起群众纠纷，没有出现一起上访事件。

2、敢于担当才能勇于突破

大家都认为整治“空心房”是一件大好事，也是一件大难事。要把这件难事做成好事，必须有地方主要领导的高度重视、敢于担当和高位推动，把嘴上说的、纸上写的、会上定的变为具体的行动、实际的效果。湘阴县的领导集体，摸索出了“逐户摸底、数据采集、核定图斑、测绘计量、签订协议、统一拆除、资金打卡、复垦土地”整治“空心房”八步工作法，把多年未成的难事变成了多方共赢的好事，为实施乡村振兴战略走出了坚实的第一步。

3、吃透政策才能用好用足

湘阴县以问题为导向研究政策寻找对策，认真吃透有关文件精神，在不违反法律法规、不违背公平公正的前提下，切实用活用足用好各项政策，取得了不菲的成效。尤其是认真研读《中华人民共和国土地管理法》《国土资源部印发〈关于加强农村宅基地管理的意见〉的通知》（国土资发[2004]）、《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》（国办发〔2014〕25号）、2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》等文件，从中寻找破解困局的良方，将“空心房”这一难题变成县域经济发展的“富矿”。

4、系统思维才能拓展效益

湘阴县在“空心房”整治中坚持以全局观念和系统思维设计工作机制，并加以有序推进，促进节约集约用地和耕地保护，增加农民的财产性收入，改善农村居住条件和环境，保障农民的合法权益，获得了良好的社会效益、经济效益、安全效益和生态效益，实现了综合效益最大化，在全社会实现了帕累托改进。

三、借鉴推广湘阴县“空心房”整治经验的几点建议

“空心房”整治的“湘阴答卷”要升级成“湖南答卷”甚至是全国推开的“标准答卷”，还需要注意处理好以下几个方面的问题。

1、“空心房”整治对象界定必须明晰。“空心房”的概念是一个俗称，不是一个法律概念，整治工作中一定要界定清楚范围，既要保证把浪费闲置的土地利用起来，又要注意不触及法律界线，同时还要把“空心房”与具有保护价值的“传统老宅”“古建筑”“古村落”等严格区分，注意保留“乡愁”和乡村历史痕迹，不要泼洗澡水连同婴儿也一起泼掉了。

2、“空心房”整治方式还需不断拓展。要立足实际，根据“空心房”的现状，合理定位，因地制宜，因户施策，切不可“一刀切”的拆拆拆，做到拆、整、改、迁结合。“拆”：将现状质量较差土坯结构的“空心房”进行拆除，集中安置；“整”：将空心房整治与美丽乡村结合起来，局部进行整治，或利用围墙将建筑旁可利用“空心房”围挡；“改”：将现状闲置但质量较好的“空心房”整改为文化室、老年人活动室、公共书屋等公共空间，或者用于经营活动；“迁”：将现状牲口棚、连茅圈等迁移，划定集中圈养区，结合殡葬改革迁坟复垦。

3、“空心房”整治成果必须加强巩固。“空心房”整治以“大行动”形式在短期内强力推进，工作告一段落后，其成果和后续效益还需加强和巩固。一是要加强农村宅基地和其他用地管理，严格按照法律法规条款和乡村规划实施审批、建设和监督；二是要推进整治效果与农村宅基地“三权分置”改革的有效衔接，探索建立宅基地有偿自愿退出机制；三是要继续探索农村人居环境的可持续改善之策。

4、“空心房”整治必须加快建章立制。针对实施乡村振兴对农村“空心房”整治的现实需求，中央在多个文件里已有方向性要求，国家也已出台了多项指导性政策。省市两级要在中央和国家确定的大政方针基础上，加快在整治补偿标准、收益分配、宅基地退出等方面出台标准化、制度化、规范化和可操作的方案，为更大范围推进此项工作提供制度保障。

（本文作者来亚红，系中共湖南省委党校、湖南行政学院经济学部副教授，硕士生导师；湖南省县域经济研究会常务理事、秘书长。主要研究领域为区域经济、产业经济和生态经济。内容有所删减，原文为第四届绿色发展论坛优秀征文获奖作品。）

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