地方专项债为积极财政寻路

专项债的使命

在我国，最早规定地方政府不能发债融资。于是，地方政府以“融资平台”的名义，向银行贷款或发企业债融资（分别俗称“平台贷”、“城投债”），然后把资金投资于各种政府项目。平台融资可以理解为政府获得发债权限之前的权宜之计，但也造成了地方政府债台高筑，地方隐性债务风险越来越大。2015年，国家允许地方政府进行债务置换，此举是在财政部甄别存量债务的基础上，以长期限、低利率的特别地方债来置换地方政府现有债务，此举明显缓解了地方政府的债务压力，也腾出空间来控制地方政府债务增量、强化地方政府预算和债务管理。

但是随着债务置换工作临近尾声，地方债问题的重点从存量待置换债转向了新增的专项债。与一般债券以公共预算作为主要偿还来源不同，专项债券则由政府性基金收入或专项收入作为偿还来源，即融资项目本身的现金流收入具有完全覆盖专项债券还本付息的能力；同时，地方政府专项债券由省级政府充当发行主体，项目的资产和收益管理责任均由地市级政府承担，这就意味着地方政府专项债除了项目本身的信用支持外，还有来自省、地市级政府的信用背书。不仅如此，地

方政府专项债券还享受企业和个人取得的专项债券利息收入免征所得税的特权。正是具备以上优势，地方政府专项债券更能受到市场的欢迎。

2017年地方专项债优先选择在土地储备、政府收费公路两个领域开展全国范围内试点，2018年又推出了棚改债券试点，由此可见，一定程度上说明专项债试点进展比较顺利，相关需求和欢迎程度也比较高。今年新增债、特别是专项新增债出现了大幅增加。

依照目前趋势来看，不仅地方债整体发行节奏会不断加快，品种也会进一步丰富。除了投向基建以外，国内一些地区已经在尝试将资金注入到扶贫、环保等具有公共服务性质的领域之中。这有利于发挥专项债推动经济发展的作用。

不走老路

现在中国经济困境与2008年出台的“4万亿刺激计划”之前的情况有些相似，政府是否再来一次货币放水，通过基建大跃进，再搞一次经济大刺激？中国财政科学研究院研究员樊轶侠在接受本刊采访时认为，这次的“刺激”更注重提高投资效率。如借助财政金融政策的搭配，金融助力地方专项债顺利发行，以促进基建投资增长，避免政策在执行当中打折扣。另外，国家高度重视控制政府债务成本。通过对债务举借与资产形成、当前成本与未来收益的动态评估，促进债务风险与预期收益的匹配，以提高债务资金使用效率。

从全年额度来看，今年我国的专项债券尚有约8000亿规模有待释放。很明显，上半年的地方政府债券发行进度非常缓慢。樊轶侠表示，财政部印发的《关

于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，其本意是打开“前门”，保障重点领域合理融资需求，加强地方隐性债务管控。在法定专项债务限额内，试点发行项目收益专项债券既与现行地方政府债务限额管理、预算管理政策高度衔接，又在规模管理、项目要求、发行方式、信息披露方面具有鲜明的特点，从规范地方举债行为的角度来看，其实是有非常积极的意义。但是，专项债发行进度显著滞后于一般债券。在发行的专项债中，倾向于发行普通专项债，而项目收益与融资自求平衡的专项债规模较小。遇冷的原因是多方面的，其中最重要的原因是好项目较少；单支债券发行规模小、发行程序繁琐。

“另外，县市一级的项目往往规模较小，而选择项目、设计债券发行额度和发行方案要求专业性强、程序较复杂，地方政府实操存在难度。再者，专项债频现项目“打包”，即单只专项债券包含多个项目，项目之间立案、建设、移交等进度等都不同步，风险并未完全隔离，债券偿还的资金来源有可能模糊或存在争议。”樊轶侠说道。

现在，监管层加紧推动地方债发行与认购的政策意图何在？受访的多位专家表示，“补基建短板”是发展经济的一个落脚点。上半年，全国固定资产投资

297316亿元，同比增长6.0%，增速比一季度回落1.5个百分点。制造业投资增速回升、民间投资基本向好，但基建投资却大幅下滑，基础设施投资同比增长7.3%，增速比1月—5月回落2.1个百分点，比2017年同期21.1%的增速回落了13.8个百分点，很明显，基建投资拖累了上半年固定投资数据。基建投资往往是中国经济的重要引擎，甚至是托底经济的主要手段。

积极财政政策的抓手

目前，财政政策的最大特点是从“积极”转变为更加“积极有效”。更加“积极”，表现在财政政策继续实施减税降费政策，进一步减轻企业负担，刺激规模随国内生产总值增长而相应增长、适度扩大；更加“有效”，表现在财政政策更加注重发挥“结构性”优势，突出保障重点，提高支出的有效性和精准性。

加快专项债的发行速度恰恰体现了财政政策“积极有效”的重要作用。樊轶侠说：“财政部采取了一系列措施，如不再限制专项债券期限比例结构等，以加

快专项债的发行速度、提高发行效率。专项债对土地储备、精准扶贫、生态环保、棚户区改造等重点领域有明显支持。未来地方专项债的加速发行，必将带来巨大的投资需求，进而对经济增长具有一定稳定作用。”

她认为，地方专项债偿还主要是以目前有“进项”的“政府性基金或专项收入”做为偿债保证。专项债政策举措就是跳出了政府一般公共预算，助推积极财

政政策目标的实现。当然，除了专项债之外，积极财政政策能够发力的还有其他途径，具体举措有：一是进一步加大减税降费的力度，提高市场主体的获得感；二是完善稳增长重大项目落实情况动态监测管理机制，促进各级财政部门尽快形成实际支出，以深化改革提高转移支付支出效率；三是在支出方面，补齐民生和社会事业“短板”，聚焦于收入分配制度改革，使社会性支出及其分配再公平些，质量和效率再高些；四是控制政府债务成本。通过对一般债券、专项债券、政府引导基金债务、PPP债务等分类管理，促进债务风险与预期收益的匹配，以提高债务资金使用效率；五是加快政府间财政关系的调整，充分考虑减税对地方财政承受能力的影响。

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