“去地产化”下养老地产的突围

导 读

近日，为了合理规划养老服务设施空间布局，切实保障养老服务设施用地需求，规范养老服务设施用地利用，积极促进养老服务发展，自然资源部起草了《关于加强规划和用地保障促进养老服务发展的意见（征求意见稿）》，并公开征求社会各界意见。

01、征求意见稿重点解读

一、明确养老设施用地范围，区别商业性设施和商品住宅用地

征求意见稿明确提出养老服务设施用地指专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管照护、医疗卫生等服务、不可分割销售的房屋和场地设施占用的土地，包括养老院、养护院、敬老院、托老所、社区养老服务中心、日间照料中心等。

二、加强空间规划，统筹养老服务设施用地空间布局

征求意见稿指出编制城市国土空间总体规划和详细规划，应当严格按照城镇人均用地不低于0.1平方米的标准，分区分级规划配置养老服务设施。落实养老服务设施空间布局，落实养老服务设施规划设计标准。

三、有效保障养老服务设施用地供应

优先保障养老服务设施用地,养老服务设施用地涉及新增建设用地的，在土地利用年度计划指标中优先予以安排；明确养老服务设施用地规划和开发利用条件；依法保障非营利性养老服务机构使用划拨或作价出资土地；以多种有偿使用方式供应养老服务设施用地；规范存量土地改变规划用途和收益管理；利用存量资源建设养老服务设施实行过渡期政策；支持利用集体建设用地发展养老服务设施。

四、养老服务设施用地应该重视以下几类土地

• 公办、民办、境外资本投资建设非营利性养老服务项目，均可以依法申请以划拨方式取得国有建设用地。
• 支持政府与社会资本共同投资建设非营利性养老服务项目，市、县人民政府可以作价出资或者入股方式提供土地。
• 鼓励在中心城区利用商业、办公、工业、仓储存量房屋以及社区用房等举办养老机构，所使用存量房屋在不改变用地主体的条件下，可在五年内实行继续按土地原用途和权利类型使用过渡期政策。
• 农村集体经济组织可依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办养老服务设施。

02、去地产化养老地产成为重要突破口

一、消费升级带动服务消费增长

全国服务贸易和商贸服务业工作会议在北京召开。会议指出，2018年以来，全国服务贸易和商贸服务业各项工作取得积极成效。全年服务进出口总额5.24万亿元人民币，同比增长11.5%，规模再创历史新高，连续5年保持全球第二位。

餐饮、家政、养老、文化等服务消费快速增长，服务消费占比提升至49.5%，最终消费支出对经济增长的贡献率达到76.2%。

二、老龄化问题刻不容缓

根据联合国人口司数据及预测，2017年中国60岁以上人口达到1.88亿，预计在2030年时超过3.5亿，老年人口占比增速远远高出世界平均水平。

三、健康产业成为新“蓝海”

自主旅游时代，随着人们对健康生活的重视以及银发族旅游比例持续上升，康养旅游收获市场青睐和政策红利。

有数据显示，目前世界上有超过100个国家和地区开展健康旅游，根据《大健康十大投资热点市场规模预测》，在2018年我国大健康产业的规模将近43万亿元，居全球第一位，预计到2020年，大健康产业总规模将突破8万亿元，康养旅游市场规模达到1千亿元完全可期。

四、“去地产化”下养老地产的突围

目前，政府土地政策收紧，调控的表层意义是管住地产增量，深层意义是“去地产化”，鼓励“地产+产业”，鼓励激活存量资产。

养老产业成为了“地产+产业”发展的重点。养老地产在拿地环节，应十分重视对土地获取成本的控制，其中很重要的就是拿好医疗用地、养老用地。

五、康养旅游新业态=投资新风口

2018年12月，文化和旅游部发布《关于提升假日及高峰期旅游供给品质的指导意见》，钦点了康养体育游、文化体验游、乡村民宿游等众多旅游新业态，从政策端指明了投资旅游的新风口。

中国旅游研究院副研究员吴丽云指出，文旅部提出旅游新业态建设，是对行业供给的一种完善， 旅游新业态释放出一种信号，政府将在相对应的旅游领域提供优先政策支持以及投资方向引导，市场消费和行业发展前景值得期待。

在业内看来，康养旅游属于由产业融合而生、相对专业的旅游领域，这类旅游业态会有比较好的发展。

03、征求意见稿全文

自然资源部关于加强规划和用地保障促进养老服务发展的意见（征求意见稿）

各省、自治区、直辖市及计划单列市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源主管部门，部有关直属单位，各派出机构，部机关各司局：

为贯彻落实《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）精神，合理规划养老服务设施空间布局，切实保障养老服务设施用地需求，规范养老服务设施用地利用，积极促进养老服务发展，现提出以下意见。

一、合理界定养老服务设施用地范围

（一）明确养老服务设施用地范围。

养老服务设施用地指专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管照护、医疗卫生等服务、不可分割销售的房屋和场地设施占用的土地，包括养老院、养护院、敬老院、托老所、社区养老服务中心、日间照料中心等。

（二）确定养老服务设施土地用途和年期。

依据国土空间规划和《土地利用现状分类（GB/T 21010—2017）》国家标准，规划土地用途为社会福利用地的可单独布局养老服务设施用地；规划土地用途兼容养老服务设施用地的，在不影响其主用途的情况下，可以安排养老服务设施用地；其他用途土地只能配套建设养老服务设施用房并分摊相应的土地面积。养老服务设施用地以出让方式供应的，其使用权出让年限不得超过50年；以租赁方式供应的，其租赁年限不得超过20年。

二、统筹规划养老服务设施用地空间布局

（三）保障养老服务设施规划用地规模。

编制城市国土空间总体规划和详细规划，应当严格按照城镇人均用地不低于0.1平方米的标准，分区分级规划配置养老服务设施。现状老龄人口占比较高和老龄化趋势较快的地区，可适当提高养老服务设施人均规划用地标准。养老服务设施用地规模未达到规定最低标准的，不得通过国土空间总体规划和详细规划的审查。

（四）落实养老服务设施空间布局。

国土空间总体规划应当根据本地区人口结构、老龄化发展趋势，提出养老服务设施的布局原则和标准。详细规划要依据国土空间总体规划要求，与养老服务设施专项规划做好衔接，提出具体地块用途和开发建设强度，将养老服务设施专项规划中明确的现状保留、新建、改扩建的养老服务设施的总量、布局、建设标准及相关要求落实到具体地块。

（五）落实养老服务设施规划设计标准。

新建城区和新建居住（小）区应当按照《城市居住区规划设计标准》《城市公共设施规划规范》《城镇老年人设施规划规范》等规划设计标准和规范配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设。鼓励将多个占地面积较小的小区配建指标集中，统一设置居家养老服务设施。市、县自然资源主管部门要严格审查养老服务设施项目规划设计方案，对不符合规划设计标准和规范要求的，不予核发建设工程规划许可证。

三、有效保障养老服务设施用地供应

（六）优先保障养老服务设施用地。

市、县自然资源主管部门在编制年度国有建设用地供应计划时应当优先保障养老服务设施用地需求，明确拟供应养老服务设施用地的宗地位置、面积、用途和供应方式等并向社会公开。养老服务设施用地涉及新增建设用地的，在土地利用年度计划指标中优先予以安排。

（七）明确养老服务设施用地规划和开发利用条件。

新建城区和居住（小）区按规定配建独立占地的养老服务设施，依据规划用途可以划分为不同宗地的，应当分割成不同宗地供应；不能分宗的，应当明确养老服务设施用地、社区其他用途土地的面积比例和供应方式。

依据规划单独成宗供应的养老服务设施用地原则上控制在3公顷以下，有集中配建医疗、保健、康复等医卫设施的，不得超过5公顷。对养老服务设施用地兼容医卫设施用地的，可将项目配套建设医疗服务设施相关要求作为土地供应条件，并明确不得分割转让。出让住宅用地可采取“限房价、限地价，竞养老服务设施配建面积”的供应方式，但不得将机构的资格或资信等级等影响公平竞争的因素作为出让条件。

（八）依法保障非营利性养老服务机构使用划拨或作价出资土地。

公办、民办、境外资本投资建设非营利性养老服务项目，均可以依法申请以划拨方式取得国有建设用地。

养老服务机构申请划拨用地应当提供民办非企业单位登记证书、社会服务机构登记证书等作为认定非营利性质的依据，尚不能完成相关登记的，可以民政部门对除经营场所外的相关资质作出的初步审查意见作为参考依据，市、县自然资源主管部门按法定程序和要件受理。

用地主体可以一并提出划拨国有建设用地、建设用地规划许可申请，市、县自然资源主管部门完成审批后，同步核发划拨决定书和建设用地规划许可证。两个以上符合条件的投资主体同时向一块土地提出划拨使用申请的，市、县自然资源主管部门应尽量协调安排其他具备供应条件的养老服务设施用地；无其他可供地块或经协调仍有两个以上投资主体对同一宗地提出划拨使用申请的，市、县自然资源主管部门可商同级养老服务主管部门，以服务水平、收费标准等作为衡量尺度，择优确定划拨用地使用权人。

支持政府与社会资本共同投资建设非营利性养老服务项目，市、县人民政府可以作价出资或者入股方式提供土地。

（九）以多种有偿使用方式供应养老服务设施用地。

国有建设用地供应计划等发布后的合理期限内，没有符合划拨供地条件的主体提出用地申请的，相关土地依法实行有偿使用。市、县自然资源主管部门应当将收到的有偿使用申请情况向社会公开，并按照长期租赁、先租后让、出让的顺序和短年期优先的原则受理。市、县自然资源主管部门应当制定养老服务机构租赁国有建设用地使用权的年租金标准，报本级人民政府批准后实施。

养老服务设施用地出让底价（或有偿使用价格）不得低于所在级别公共服务用地基准地价的70%；基准地价尚未覆盖的地区，出让底价不得低于当地土地取得、土地开发客观费用与相关税费之和。

（十）规范存量土地改变规划用途和收益管理。

在符合详细规划且用地兼容的前提下，土地使用权人申请改变规划土地用途用于建设养老服务设施的，市、县自然资源主管部门应依法依规及时办理。建成的养老服务设施由非营利性养老机构使用的，原划拨土地可继续划拨使用，原有偿使用的土地可不增收地价款等；不符合划拨条件的，土地使用权人可以与市、县自然资源主管部门签订国有建设用地有偿使用合同变更协议或重新签订合同，调整有偿使用价款。

（十一）利用存量资源建设养老服务设施实行过渡期政策。

鼓励在中心城区利用商业、办公、工业、仓储存量房屋以及社区用房等举办养老机构，所使用存量房屋在不改变用地主体的条件下，可在五年内实行继续按土地原用途和权利类型使用过渡期政策。过渡期满及涉及转让需办理改变用地主体手续的，新用地者为非营利性的，可继续以划拨方式使用土地；新用地者为营利性的可以协议方式办理，但有偿使用合同和划拨决定书以及法律法规等明确应当收回土地使用权的情形除外。

（十二）支持利用集体建设用地发展养老服务设施。

农村集体经济组织可依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办养老服务设施。按照国家统一部署，在符合国土空间规划、严格用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市用于养老服务设施建设。允许盘活利用乡村闲置校舍、厂房等建设敬老院、老年活动中心等乡村养老服务设施。

四、加强养老服务设施用地服务和监管

（十三）严格限制养老服务设施用地改变用途。

详细规划确定的养老服务设施用地，未经履行法定修改程序不得随意改变规划土地用途。本文件发布后供应的养老服务设施用地应当在有偿使用合同中约定或在划拨决定书中规定，土地使用者申请改变土地用途或者对宗地进行分割的，市、县自然资源主管部门不予批准。

养老机构因自身原因不再使用养老服务设施用地，属于划拨方式取得用地的，由政府收回国有建设用地使用权；属于有偿方式取得用地的，可以整体转让继续用于养老服务，原土地有偿使用合同中约定的义务由受让人承担，或者可以申请由政府收回国有建设用地使用权。市、县政府收回国有建设用地使用权，应当根据其取得成本、地上建筑物价格评估结果对原土地使用权人给予补偿。本文件发布前，土地使用者依法取得的养老服务设施用地，继续按划拨决定书规定或者合同约定管理。

（十四）规范养老服务设施登记。

探索允许营利性养老服务机构以有偿取得土地、设施等资产进行抵押。单独成宗的养老服务设施用地应当整宗登记，不得分割登记。新建住宅小区配套养老服务设施竣工，办理首次登记的；配套养老服务设施依据有关规定或者约定办理移交手续后，办理转移登记的；商业银行向产权明晰的民办养老机构发放资产（设施）抵押贷款，营利性养老机构以有偿取得的土地、设施等资产进行抵押，办理不动产抵押登记的，不动产登记机构积极予以办理。

（十五）加强养老服务设施规划和用地监管。

市、县自然资源主管部门应当在国有建设用地使用权出让合同或划拨决定书中明确配建养老服务设施的面积、容积率、开发投资条件和开发建设周期，以及建成后交付、运营、管理、监管方式等。各级自然资源部门要积极参与跨部门养老服务综合监管，与相关部门建立养老服务设施规划和用地协调监管机制。

养老服务机构用地情况应当纳入土地市场信用体系和养老服务领域社会信用体系，实施守信联合激励、失信联合惩戒。派驻地方的自然资源督察机构要对地方人民政府执行养老服务设施规划和用地政策情况进行监督检查，对发现的问题提出纠正整改意见。

本意见自下发之日起执行，有效期五年。

封图来源摄图网

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