农村生态环境管理中社会经济文化挑战

 我国独特的社会经济文化背景，决定了我国农村生态环境管理工作与城市生态环境管理、工业污染治理有所不同。当务之急，是要探索乡村振兴战略下的农村生态环境管理对策思路。

　　农村环境管理在很大程度上是“三农”问题，深刻地受到农村社会经济文化的影响。我国独特的社会经济文化背景，决定了农村生态环境管理工作与城市生态环境管理、工业污染治理有所不同。当务之急，是要探索乡村振兴战略下的农村生态环境管理对策思路，明确战略定位、确立工作原则。

　　我国农村生态环境管理的社会经济特征和挑战

　　我国独有的城乡二元结构、长期形成的农业粗放式生产方式和近年来农村社会结构的深刻变化，决定了农村环境问题的复杂性和多样性，增加了农村生态环境管理的难度。

　　一是城乡二元结构造成农村人居环境基础设施先天不足。在农村环境基础设施方面，集中表现为农村生活污水、垃圾处理设施建设严重滞后。在饮用水水源方面，我国农村饮用水水源地底数不清，水源地保护范围划定和规范化整治等工作滞后，农村饮用水水源地安全缺乏保障。

　　城乡二元结构给我国农村生态环境管理带来巨大挑战：一方面，城乡二元结构造成农村地区基础设施不足；另一方面，城乡二元结构造成农民支付能力低、难以承担环境改善责任。这就使得我们难以直接套用城市环境管理办法和高度城镇化国家开展农村生态环境管理的经验。城镇化发展是一个漫长而复杂的过程，必须找到一条具有中国特色的农村生态环境管理道路。

　　二是农业粗放式发展带来的面源污染积重难返。根据2015年《环境统计年报》，农业源污染基本占到了全国废水污染物总排放量的“半壁江山”。农业面源占比大的根本原因在于农业生产方式粗放，化肥农药等农业投入品利用效率低，未利用部分最终形成污染。

　　禽畜养殖是农业面源污染最主要来源。2015年畜禽养殖业排放化学需氧量1015.5万吨，占农业源的95%；排放氨氮55.2万吨，占农业源的76%。与规模化养殖相比，分散式养殖存在着设施不健全，管理粗放、污染分散等突出特点。

　　水产养殖业是农业面源另一主要来源。淡水养殖空间分布过于集中、发展方式粗放，导致重点流域部分控制单元超标。我国淡水养殖80%以上的产量集中在长江、珠江流域，一些地方水产养殖采用网箱养殖、肥水养殖等粗放养殖方式，加之投入品管理不规范、缺少养殖尾水排放标准等，导致大量氮磷进入水体造成水体污染和生态破坏。

　　种植业面源污染主要来源于化肥和农药的过度施用。2017年我国化肥、农药利用率仅为37.8%、38.8%，比欧美发达国家低15~30个百分点。

　　三是农村社会结构变化增加环境管理难度。当前农村正经历着深刻的社会结构变化，在一定程度上加大了农村生态环境管理的难度。不同区域及农民个体收入差距扩大增加了农村生态环境管理的复杂性。随着农村地区第二产业和第三产业在经济结构中的占比不断上升，逐渐降低了农业在农村社会中的经济地位。即使在同一地区，由于外出打工、建立私营企业等因素，也会出现农民个体间收入差距较大的情况。实践中，东部沿海经济发达地区农村环保工作远远走在中西部经济相对落后地区之前。

　　人口流动造成的村庄空心化增加了农业和农村污染治理的艰巨性。村庄人口流失在许多地方成为常态，青壮年男性劳动力和有文化的人外出打工，幼儿、妇女、老人留守农村。这种新的农村人口结构和周期变化加大了农村人居环境治理难度。一方面，劳动力减少使得污染治理设施的运营维护更加困难，同时由于人口周期性变化较大，造成生活污染源稳定性差，增加了治理设施的运行难度。另一方面，一些地方家庭收入主要依靠外出打工，农民提升农业规模化、标准化水平的积极性差，为实现农业绿色转型、从根本上解决农业面源污染问题增加了障碍。

　　农村社会经济结构变化带来的传统文化流失削弱了农村开展自我环境管理的能力。农村深刻的社会变革首先改变了农村传统的生产生活方式，而相关基础设施并未随之建设，带来许多新的污染问题。如农村厕所逐步向卫生实用方向改进，但传统的粪尿收集和综合利用则被抛弃，加大了农村污水处理的难度；再比如农村传统的利用荷叶、苇叶等植物作为包装用品逐渐被经济耐用的塑料包装品代替，加大了生活垃圾的产生量和处理难度。农村地区的社会结构变化对遵守礼法、尊敬老人等传统美德的冲击不可小觑，使得农村传统的社会治理方式失灵，对农村生态环境管理的能力带来新的挑战。

　　充分认识农村生态环境管理工作的战略定位

　　打造美丽乡村是习近平生态文明思想的重要内容，开展农业农村污染治理是打好脱贫和污染防治攻坚战的重要任务。要将农村生态环境管理放在乡村振兴战略的大背景下全面审视，与农村经济、社会、文化和治理体系建设相互融合，统筹谋划。

　　首先，农村生态环境管理是乡村振兴战略的重要组成和抓手。一方面，开展农村生态环境管理是解决农村生态环境问题、改善农村人居环境、建设美丽宜居乡村的必然要求；另一方面，加强农村生态环境管理有助于在农村地区建立生态化的农业经济体系和产业化的生态经济体系，实现“产业兴旺”。加强农村生态环境管理，还有助于实现乡村全面振兴：一是可以发展休闲、养生、旅游等生态产业，让绿水青山变为金山银山；二是可以改善农村生态环境，吸引更多的人才、技术和资金参与农村经济发展；三是有助于挖掘乡村社会多种功能和价值，为实现乡村全面振兴提供内生动力。

　　第二，农村生态环境管理是生态环境保护新的关键领域。从污染防治角度看，随着工业源逐步得到有效控制，农业源污染占比明显提升，在一些重点流域，农业源污染成为重点控制单元水质恶化的主要原因。一方面，必须做好减法，降低农业源污染物排放量；另一方面，农村地区兼有山水林田湖草多个生态系统，具有消纳污染物和保护生态环境敏感区的屏障作用，有条件做好加法，扩大农村地区甚至全区域的生态环境容量。

　　第三，农村生态环境管理是生态文明建设的显著标志。小康不小康，关键看老乡。无论从地域空间、生态系统类型，还是人口规模、文化传统看，农村都是生态文明和美丽中国建设的主体。农村地区生态环境问题得不到有效解决，美丽中国和小康社会目标的实现就无从谈起。农村生态环境管理是缩短城乡差距、将改革成果与农民共惠共享的重要体现，是调动广大农民参与建设美好家园的有效途径，将显著提升农民的幸福感和获得感。农村具有优良的生态环境和利用可再生能源的天然优势，勤劳、节俭、自然、淳朴的乡土文化又为低碳绿色生活提供深厚的文化积淀，具有生态文明建设的后发优势，更容易促进现代文明与自然生态充分融合，探索经济成本低、资源环境优价更小、幸福感更高的生态文明建设模式。

　　明确农村生态环境管理工作原则

　　我国现行的生态环境管理体系是在应对工业污染、城市污染过程中建立起来的，对于监督指导农村生态环境管理存在明显不适应：一是农业源较为分散，针对工业源的台账式管理难以完全复制到量大面广的农业源监管工作中；二是农业源受地域及自然条件等因素影响较大，针对工业源的标准化治理模式及统一的监管要求不适用于农业源；三是农业源治理的责任主体不明确，不能简单套用工业源治理中的基本原则“谁污染谁治理”。

　　因此，开展农村生态环境管理工作不能完全照搬工业污染治理和城市环境治理的经验，需要走出一条适合农村特点的有效途径。加强农村生态环境管理，要在习近平生态文明思想指导下，遵循农村社会经济发展和环境保护规律，发挥主观能动性和创造力，形成有中国特色的农村生态环境管理工作体系。

　　一是坚持环境管理与乡村振兴同步谋划、同步实施、同步推进。要树立一盘棋的概念，将农村生态环境管理纳入乡村振兴战略的规划、政策和标准体系中，采取标本兼治的措施手段，将解决农业农村突出环境问题放在推动乡村产业兴旺、乡风文明、治理有效、生活富裕的过程中，同步谋划、同步实施、同步推进，一体发力，理顺农村生态环境管理与农业现代化、农民增收的关系，打破由城乡二元结构造成的农村地区基础设施不足的环境管理瓶颈，确保农村生态环境管理工作的质量和效率。

　　二是坚持山水林田湖草系统治理、统筹规划。遵循山水林田湖草是一个生命共同体的新理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，将农业农村生态环境作为自然生态系统的组成要素，纳入生态环境保护工作整体统筹推进。充分挖掘农村地区生态环境容量，发挥其消纳污染物和保护生态环境敏感区的屏障作用。合理规划布局农村生产、生活、生态空间，严守生态保护红线，通过严格生态环境准入、强化环境监督管理，推动与生态功能相适应、与环境质量改善目标相一致的生产活动，提升农村生态环境管理的针对性和有效性。

　　三是坚持预防为主、综合利用。在农村生态环境治理思路上，一方面要采取空间管控和环境准入，强化污染预防，阻止不合理的生产开发活动；另一方面要加强源头减量、过程控制、废弃物利用，提升农业发展水平，避免农业粗放式发展继续加重农村地区污染。在预防污染方面，明确种植业、养殖业发展方向和开发强度，强化准入管理和底线约束。在综合利用方面，对于农村生活垃圾，大力推进“户分类、村收集、就地就近资源化利用”与“户分类、村收集、乡转运、县处理”相结合的农村生活垃圾治理新模式，减轻垃圾末端治理压力；对于畜禽粪污，坚持种养结合，以农用有机肥和农村能源为主要利用方向，鼓励利用畜禽粪污生产沼气和生物天然气。

　　四是坚持因地制宜、循序渐进、协同发力。在监管要求上，要因地制宜。我国幅员辽阔，各地社会经济水平和自然环境的明显差异决定了农村生态环境管理必须因地制宜开展工作，给地方政府充分发挥探索和创新的空间。允许不同地区采用不同标准：对于经济发展水平一般的中西部地区和条件较差的贫困落后地区，优先解决农民群众最关心最直接的突出环境问题；对于经济发展和居民环保意识较高的东部地区、城市近郊区等，要提升农村绿色发展水平，推出“创新版”“加强版”的改革措施和要求。

　　在工作重点上，要循序渐进。开展农村生态环境管理要结合实际情况，合理、适度确定工作重点领域和工作进程。以人居环境改善作为农村环保工作的首要领域，从关注生活污染逐步过渡到同步关注农村生活和农业生产污染。在职责分工上，要协同发力。农村环境管理较城市具有更加复杂的特点，需要协调更多利益相关部门。生态环境部门要与基层政府、行业主管部门通力合作，保障农村生态环境管理工作落到实处。

　　作者单位：中日友好环境保护中心

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