改革开放40年：中国旅游业发展导向的演变

对中国这样的大国以及全国多数地区来说，旅游业在国民经济中所占的比重总是有限的，但是旅游业的综合带动作用却是无限的。这就需要逐步转变唯旅游经济导向和过分追求旅游业在经济中占比的思维，将发展的目光投到满足人民美好生活福祉等更加广阔的领域。

作为第二次世界大战之后迅速兴起的行业，旅游业经济、政治、文化、社会等方面的属性是固有的。但对中国旅游业而言，在改革开放40年中，由于国家在不同发展时期给予其不同的定位，使得旅游业在各个历史阶段表现出不同的发展导向。这种导向，也对中国旅游业的发展产生了深远影响。

一、起始：从政治导向往经济导向转变是旅游业改革开放的重要起点

尽管在中华人民共和国成立之后，中国国际旅行社接待境外自费旅游者的经济活动就一直存在，但总体来看，政治导向依然是当时旅游业的主旋律。在1964年中国旅行游览事业管理局成立之初，虽然确定了为国家吸收自由外汇的任务，但是国家发展旅游事业的方针主要还是“宣传中国社会主义建设成就，扩大对外政治影响，增进中国人民同世界各国人民的相互了解和友谊”。而在1965年中央、国务院对中国旅行游览事业管理局《关于第一次旅游工作会议的报告》工作方针的指示依然是“政治挂帅，稳步前进，逐步发展”。

进入上个世纪70年代中后期，在政治导向之外，旅游经济导向的苗头开始显现，同时旅游业也开始受到国家更多的关注。1978年2月，第五届全国人大通过的《政府工作报告》中明确提出“要大力发展旅游事业”。中共十一届三中全会前后，旅游业的政治导向开始淡化，经济导向被不断强化。而邓小平同志1978年10月至1979年7月关于发展旅游业的五次重要谈话，通篇体现的都是旅游业的经济导向。比如小平同志讲“旅游事业大有文章可做，要突出地搞，加快地搞。旅游赚钱多，来得快，没有还不起外债的问题，为什么不能大搞呢?”此外，在此期间，陈云同志也专门讲到“要重视旅游事业的发展，旅游收入实际上是‘风景出口’，比外贸出口收入来得快。”与此同时，随着党的十一届三中全会将经济建设作为党的工作重心，就此开启了旅游业新时期以经济导向为指引的改革开放之路。

二、发展：经济导向的不断强化和深化成为促进旅游业快速发展的重要动力

在改革开放的初期，旅游的政治导向仍然存在，但是经济导向已经开始成为主流。1981年《国务院关于加强旅游工作的决定》提出，“旅游事业在我国既是经济事业，又是外事工作的一部分。我们要从中国的实际出发，逐步走出一条适合国情，日益兴旺发达的中国式的旅游道路，做到政治、经济双丰收”。与此同时，《决定》还明确指出“旅游事业是一项综合性的经济事业，是国民经济的一个重要组成部分，是关系到国计民生的一项不可缺少的事业。”此后到1985年12月国务院常务会议决定把旅游事业发展规划列入国家“七五”计划，旅游业的经济导向已经成为旅游业发展的基本定位。尽管经济导向占了上风，但是改革开放之后相当长一段时期，依然是由主抓外交的副总理分管旅游工作，自2003年开始，旅游由主抓经济的吴仪副总理分管，一直到2018年文化和旅游部成立，都是如此。虽然除了经济导向之外，旅游业还有其他一些导向，但总体而言，改革开放40年中国旅游业的发展史，就是一幅旅游经济不断发展壮大的生动画卷。而在不同的阶段，旅游业发展的经济导向又呈现出不同的特征。

初期：创汇产业。在改革开放之初，国家外汇奇缺，迫切需要创汇以引进国外先进的技术和设备。相对其他行业，我国的旅游业在创汇方面具有明显的比较优势，因而在改革开放初期，与贸易和劳务一起，成为国家创汇的三大支柱。正因为如此，在当时旅游业主要的经济导向就是创汇，这也使得发展入境旅游成为旅游业的头号任务。1978年10月9日，邓小平同志就专门谈到，“同外国人做生意，要好好算算账。一个旅行者花费一千美元，一年接待一千万旅行者，就可以赚一百亿美元，就算接待一半，也可以赚五十亿美元。要力争本世纪末达到这个创汇目标。”与此同时，整个旅游业的供给体系也是围绕入境旅游进行配置的。在那时，虽然已经有零星的国内旅游，但在国家层面并不倡导。比如，1981年《国务院关于加强旅游工作的决定》就明确指出，“近几年，我国国内旅游有很大发展。由于目前交通、食宿、旅游点等条件较差，暂不宜提倡发展国内旅游。”由于以入境旅游为主要经济导向，这也使得我国旅游业的发展主要集中在北京、上海、西安、杭州、桂林、黄山等少数重点旅游区域。直到国内旅游全面兴起，这一局面才得到根本的改观。

中期：经济增长点。随着国家外汇短缺得到缓解，旅游业的经济导向开始与国内旅游紧密联系起来。特别是1998年亚洲金融危机造成中国经济外需大幅萎缩，扩内需特别是扩大消费需求因此成为国家经济发展的头号关注点。正因为如此，在当年年底的中央经济工作会议上，旅游业和住房业、信息产业一起被确定为新的经济增长点。也是在这一发展导向的调整下，1999年，以扩大消费为主要诉求的“黄金周”制度正式推出，使得国内旅游消费的潜力得到有效释放，“黄金周”也自然而然被社会看作了“旅游黄金周”。伴随这一过程，国内旅游开始成为中国旅游业发展的主体，也由此带动一大批以国内旅游为主要市场的旅游目的地蓬勃发展。中国旅游业也在扩大内需的过程中实现了快速增长，同时，旅游业在国民经济中所占的比重也得到不断提升。

后期：战略性支柱产业。进入21世纪之后，2001年，国务院召开全国旅游发展工作会议，并出台《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》。此后，旅游业在国家经济发展中的定位不断强化，全国各地对旅游业发展的重视程度也明显提升。2009年出台《国务院关于加快发展旅游业的意见》，明确提出“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。此后，几乎所有的省以及绝大多数城市都将旅游业定位为战略性支柱产业。至此，旅游业在国家经济发展中主力军的地位得到根本奠定。而随着2013年《中华人民共和国旅游法》、国务院办公厅《国民旅游休闲纲要》的出台，2014年《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》颁布，加之2016年《“十三五”旅游业发展规划》被首次作为国务院重点专项规划发布，旅游业的经济导向因此变得更为全面，旅游业与国民经济的整体发展也更加紧密地联系起来。

三、未来：旅游业的综合导向将成为下一阶段引领旅游业发展的重要指引

在改革开放40年中，经济功能是旅游业发展的主要导向;而伴随旅游经济规模的扩大，旅游业的复合功能也得到不同程度的体现。在政治建设方面，旅游业民间外交功能继续发挥，特别是随着中国出境旅游的快速发展，旅游双向交流的扩大，为促进国家开放起到了积极作用。在社会建设方面，旅游业因其相对劳动密集型产业的特性，在就业方面的作用受到了较多关注。2002年10月，当时的国家计委和国家旅游局还专门召开了“发展旅游扩大就业工作座谈会”，各地也把发展旅游业和增加就业岗位结合起来。此外，近年来，旅游业还在脱贫攻坚中体现出更多独特优势，旅游行政主管部门也和扶贫部门开展了形式多样的合作，通过乡村旅游发展来帮助更多贫困人口脱贫增收。在文化建设方面，“文化是旅游的灵魂，旅游是文化的载体”逐渐成为行业的共识，在2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》中，也专门对“丰富旅游文化内涵”做出了部署;当时的文化和旅游主管部门也出台了《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》。在生态建设方面，旅游部门和环保部门积极推动国家生态旅游示范区建设;与此同时，在践行新时期“两山理论”的过程中，旅游业也正在成为从绿水青山向金山银山跨越的重要桥梁。

旅游业是综合性产业，从促进发展的角度看，这意味着需要通过整合各方面资源，增强合力以实现旅游业发展。从功能属性看，又意味着未来旅游业的作用将不仅仅局限于早期的政治功能或者经济功能，而将成为带动国家和地方全面发展的重要领域。对中国这样的大国以及全国多数地区来说，旅游业在国民经济中所占的比重总是有限的，但是旅游业的综合带动作用却是无限的。这就需要逐步转变唯旅游经济导向和过分追求旅游业在经济中占比的思维，将发展的目光投到满足人民美好生活福祉等更加广阔的领域。2018年文化和旅游部的成立，进一步理顺了文化和旅游融合发展的体制机制。有理由相信，以文化旅游融合发展为契机，旅游业的综合导向将成为主流，旅游业也将更加深入地参与到国家和地方发展的各个领域，为国家强盛和人民幸福作出新的更大贡献。

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