乡村土地获取的八大策略分析

 土地是农民的主要财富，不管是农业生产、工业生产、商贸服务、休闲农业还是农民的居住，都需要附着在土地上。因此，乡村振兴战略的实施绕不开土地的获取。长期以来，我国实行城乡二元化的土地制度，农村的土地归农村集体所有，属于集体土地。集体土地不同于国有土地，在土地的转让、抵押、租赁等方面有诸多限制，这也逐渐成为了农村发展的桎梏。2015年开始，国家开展了农村承包地、集体经营性建设用地以及宅基地的“三块地”改革试点工作，希望通过试点的先试先行，能够为农村土地问题的解决找到方向与道路。三年以来，这一改革已经取得了诸多成效，大兴、天津、德清、义乌等地也出现了一些值得推广与借鉴的模式。2018年是“三块地”改革的收官之年，也是乡村振兴的起始之年，土地问题必将成为热点中的焦点。本文在深入研究土地各项政策的基础上，梳理了目前有关农用地与建设用地的获取方式与利用底线。

一、乡村土地的可利用类型及利用底线

(一)乡村土地的可利用类型

集体土地包括属于集体所有的农用地、未利用地以及集体建设用地三种类型。国家鼓励以上用地类型开发农业生产、加工流通、商贸服务、休闲农业、乡村旅游、乡村双创等项目。

1. 集体农用地

农用地是指用于农业生产的土地，包括耕地、林地、牧草地、设施农业用地、坑塘水面等。我国实行严格的农用地保护措施，严格管控农用地转为非农用地，严守耕地红线。按目前统计，我国有农民承包耕地13亿亩，其他类型农用地25.7亿亩。但原来登记的耕地面积存在低估，实际可能达到18亿亩。

20世纪90年代以后，随着城镇化的推进以及纯农业收益明显下降的不可逆转，越来越多的农民放弃土地经营，尤其是“农二代”“农三代”，一半以上的人不知道也不愿意经营土地。在我国农村地区，农业生产者的构成已发生深刻变化，家庭农场、农民合作社、农业企业逐渐代替农民成为了农业经营的主体，土地流转现象越来越普遍，土地规模化经营成为趋势。数据统计显示，截至2016年6月，全国2.3亿农户中流转土地的农户超过了7000万，比例超过30%，东部沿海发达省份这一比例更高，超过50%。2016年国务院印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，在坚持农村集体所有权毫不动摇以及严格保护农户承包经营权的基础上，极大放活了土地的经营权。

农用地的“三权分置”

1. 集体建设用地

集体建设用地包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。按照目前统计，我国农村拥有宅基地2亿亩，农村集体经营性建设用地0.5亿亩。

图1-8-2 乡村集体建设用地分类

宅基地是农村土地改革的重中之重。宅基地及依附其上的房屋是农民最大的财产，但一直以来，由于城乡二元制度的限制，城乡没有实现同等同权，农民的房屋没有产权，既不能转让，也不能抵押，大量“资产”沉睡，财产性收入无从谈起。另外，目前，我国城镇建设用地指标非常紧张，但是在农村却存在着惊人的浪费现象。国土资源部相关报告显示，农村居民点闲置用地面积达3000万亩左右，相当于现有城镇用地规模的1/4，低效用地达9000万亩以上，相当于现有城镇用地规模的3/4。另据中国科学院地理科学与资源研究所测算分析，我国农村空心化整治潜力约1.14亿亩。资源要素在城乡之间的对等流转成为农村改革及乡村振兴的命脉。最近两年在实行的集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等措施，正在加速实现城乡之间的对等，也为建设用地的取得提供了更多的途径与法律依据。

2. 未利用地

未利用地是指除农用地和建设用地以外的土地，主要包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩等。随着用地指标的吃紧，国家出台了系列政策鼓励未利用地的有效利用，并对基础设施的建设给予一定补贴。未利用地一般可以通过承包、租赁或拍卖获得使用权，然后进行治理。但对一些条件差、群众单户治理有困难的“四荒”，可先由集体经济组织作出规划并完成初步治理后，再流转给个人。

(二)乡村土地的利用底线

我国在农村土地制度改革上，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。按照规定，一般建设项目不得占用永久基本农田，不得超越土地利用规划，严禁随意扩大设施农用地范围。在乡村土地的开发利用中，需要特别注意的是国家规定的基本农田的“五不准”，即不准非农建设占用基本农田(法律规定的除外);不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划减少基本农田面积;不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业;不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽饲养，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动;不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。

乡村土地的获取是进行项目建设的首要步骤。从项目开发建设所需要的土地类型来看，主要包括农用地的获取及建设用地的获取。农用地主要用来进行现代农业、创意农业的生产，建设用地上主要进行二产加工以及商贸、旅游、养老、仓储、物流等产业的发展。

二、如何获取农用地?

(一)通过土地转让

即在发包方(一般为农村集体)同意的前提下，与土地承包人签订土地转让合同协议，获得其所拥有的未到期的土地的承包权与经营权。土地转让成功后，原土地承包人所享有的使用、流转、抵押、退出等各项权能将转移给受让对象。此类获取土地的方式较为严格，需通过发包方的同意，如果出现承包方不具有稳定的非农职业或者稳定的收入来源，或者转让合同不符合平等、自愿、有偿原则，或者受让方改变了承包土地的农业用途，或者受让方不是以农业生产经营为主要目的的，或者本集体经济组织内其他成员提出要优先享有的，发包方有权不同意承包方与受让方之间的合同。

承包地转让流程

(二)通过土地出租

即在与土地承包人或土地经营人进行洽谈磋商的基础上，以承租的方式，签订土地租赁合同协议，获得一定期限的土地经营权，并按一定方式付给出租方实物或货币。土地租赁合同签订后，需上报农村集体存档，但与土地转让不同，农村集体仅限于存档，无需其许可。另外，对于这一模式来说，出租的仅是土地的使用权，承包权仍属于出租方。

承包地出租流程

(三)通过土地作价入股

即在自愿联合的基础上，土地权利人与投资者签订土地入股(股份合作)合同，将自身拥有的土地使用权和投资者的投资共同组成一个公司或经济实体，从事农业生产。一般土地权利人仅提供土地，资金、管理、运营等由投资者负责。入股的土地一般按照产量评定股数，作为取得土地收益分红的依据。这一模式与前两种模式相比，并不改变土地的承包权与经营权，另外，其收益不固定，受农业生产经营效果的影响。

承包地作价入股流程

三、 如何获取建设用地?

(一)通过土地征收

土地征收是将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予合理补偿和妥善安置的一种行为。征收的对象主要有集体农林用地与集体建设用地。其中，集体农林用地转国有建设用地需按照城镇建设用地与乡村建设用地增减挂钩政策，通过建新拆旧和土地复垦，实现建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更加合理。另外，这一性质土地的征收需要先办理农用地转用审批手续，转为建设用地，再办理土地征收审批手续，转为国家所有。而对于集体建设用地来说，相对简单，可直接进入土地征收流程。土地征收有严格的国家规范与流程，这里不再赘述。

这一模式的实施者一般为国家，土地征收转变为国有建设用地后，企业可以通过正常的招拍挂获得土地的使用权。但目前我国土地征收的范围在不断缩小，征收的程序在不断的规范化。

(二)农村集体经营性建设用地入市(目前仅限于试点地区)

农村集体经营性建设用地是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括工矿仓储用地、商服用地、旅游用地等。2015年集体经营性建设用地入市与农村土地征收、宅基地制度改革共同进入试点阶段，这一次改革，提出在坚持农村集体经营性建设用地所有权不变的情况下，赋予其通过出让、租赁、入股等方式，实现使用权通过有偿方式实现转移的行为能力，从而与国有土地同等入市、同权同价。中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和自然人，除法律、法规另有规定外，均可依照规定取得集体经营性建设用地使用权进行开发、利用、经营。

对于具备开发建设所需基础设施等基本条件，可就地直接入市;对于零星、分散的集体经营性建设用地，可根据城镇建设用地与集体建设用地增减挂钩政策，先复垦后再异地调整入市。入市后的土地可以用作工矿仓储、商服、旅游等经营性用途，暂不涉及住宅用途。

农村集体经营性建设用地入市

(三)宅基地入市(目前仅限于试点地区)

宅基地制度改革是三块地改革中进展最慢的，也是最艰难的。中央一号文件首次正式提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权’三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。根据这两三年各试点的实践经验来看，有效利用宅基地的方式主要有以下几种：

第一，通过使用权的转让与出租。义乌市在农村宅基地制度改革试点工作中，探索建立农村宅基地使用权转让制度，对已完成农村更新改造的村庄允许宅基地使用权在本市集体经济组织成员间跨村转让并办证。中央一号文件中也提出适度放活使用权，这将派生出有偿使用费、租赁费等流转费用，从而增加农民财产性受益。

第二，通过村庄整治、宅基地有偿推出等措施，产生节余指标，调整入市。很多试点均采用了这一模式，即通过集中安置房的建设，以宅基地换房，提高建设用地的集约利用，并将节余的宅基地进行拆旧复垦，产生建设用地指标，调整入市。另外，随着城镇化进程的不断加速，大量在城市落户的农民的宅基地闲置，通过有偿退出机制的设计，可以大大改善这一问题。

第三，利用集体建设用地建设租赁住房。但根据住建部2017年发布的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，在试点城市，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式利用集体建设用地建设运营集体租赁住房。

第四，利用一些特殊政策的规定。比如，国务院《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》中提出，支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。

宅基地入市后的用途要严格把控。中央一号文件明确提出一个“不得”和“两个严”，即：不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。中央农办主任韩俊说，这(宅基地三权分置)不是让城里人到农村买房置地，而是要使农民的闲置住房成为发展乡村旅游、养老等产业的载体。

宅基地“三权分置”

(四)四荒地利用

近几年一系列政策的支持，使得四荒地(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)成为市场争取利用的对象。《关于积极开发农业多种功能 大力促进休闲农业发展的通知》鼓励利用“四荒地”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)发展休闲农业，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。《关于支持旅游业发展用地政策的意见》支持使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目。在各地出台的关于特色小镇的土地支持政策中，也常见到“充分利用低丘缓坡、滩涂资源”的政策指向。国家建设项目使用集体未利用地的，应当办理土地征收审批手续后依法供地;不需要办理农用地转用手续，不需要用地计划指标，不缴纳新增费和耕地开垦费。

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