全国生态保护“十二五”规划（全文）

       一、面临的形势

为贯彻落实《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《国家环境保护“十二五”规划》和《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，加强我国生态保护工作，维护国家和区域生态安全，提高生态文明建设水平，制定本规划。

　　一、面临的形势

　　（一）“十一五”以来工作进展党中央、国务院一直高度重视生态保护工作，将维护国家生态安全、改善生态环境作为生态文明建设的重要基础。“十一五”以来，各级政府和有关部门采取了一系列保护和综合治理措施，持续加大生态保护力度，生态保护工作取得明显成效，我国生态环境整体恶化态势趋缓，局部地区生态环境呈现改善的势头。

　　1.区域生态功能保护工作得到加强

　　国家重点生态功能区保护得到进一步加强。《全国主体功能区规划》、《全国生态功能区划》、《国家重点生态功能保护区规划纲要》和《全国生态脆弱区保护规划纲要》先后颁布实施，加强国家重点生态功能区保护和管理成为我国生态保护的战略任务，甘南黄河水源补给生态功能区等重要生态功能区开展了综合治理。自然生态系统保护与恢复力度不断加大，各类生态系统及生态系统服务功能对气候变化的响应和反馈研究工作全面铺开。资源开发的生态监管不断加强。国务院颁布实施《规划环境影响评价条例》，相关部门联合印发《关于切实做好全面整顿和规范矿产资源开发秩序工作的通知》、《关于防范尾矿库垮塌引发突发环境事件的通知》和《全国生态旅游发展纲要》等重要文件，加强了矿产资源和旅游资源开发的生态保护和监管。生态补偿政策实践取得积极进展。环境保护部颁布实施《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，积极参与和推动生态补偿立法。财政部印发《国家重点生态功能区转移支付办法》，2010年，对451个县实施了国家重点生态功能区转移支付。浙江、宁夏、海南、江西等多个省（区）开展省域内的生态补偿政策实践探索。跨省新安江流域水环境补偿试点于2010年底启动。生态环境监测工作全面启动。逐步开展全国生态环境监测与评价工作，以及太湖、巢湖、滇池及三峡库区的藻类水华监测工作。国家重点生态功能区县域生态环境状况评价工作、河流健康评价体系研究工作以及汶川灾后和玉树震后的生态环境评估、保护和恢复工作先后开展。

　　2.生物多样性保护全面推进

　　生物多样性保护工作机制进一步健全。成立中国生物多样性保护国家委员会，完善中国履行《生物多样性公约》工作协调组和生物物种资源保护部际联席会议制度。发布实施《全国生物物种资源保护与利用规划纲要》和《中国生物多样性保护战略与行动计划》，部署今后一个时期的生物多样性保护工作。成功开展2010国际生物多样性年中国活动。生物物种资源保护工作进一步加强。环境保护部联合相关部门开展了全国重点生物物种资源调查，完成了相关物种编目和调查报告，指导31个省（区、市）开展生物多样性评价，生物多样性科研和监测能力得到提升。生物安全管理进一步完善。建立外来入侵物种防治协作机制，开展外来物种调查和治理除害工作，对黄顶菊、薇甘菊、福寿螺、紫茎泽兰等22种具有重大危害的农业外来入侵种进行了全面普查。联合中科院发布《中国第二批外来入侵物种名单》。在重点地区开展重点转基因作物环境释放及其潜在危害的监测调查，联合国家质检总局制定《进出口环保用微生物菌剂环境安全管理办法》、《环保用微生物菌剂检测规程》等。国际合作与交流取得成效。积极履行国际公约，提交了多次履约报告，顺利履行了有关国际公约的各项规定义务。积极参与国际谈判和相关规则制定，开展中国-欧盟生物多样性项目(ECBP)等一系列合作项目，加强与相关国际组织和非政府组织在保护政策和技术方面的合作与交流。

　　3.自然保护区管理显著加强

　　自然保护区的布局体系初步建立。“十一五”期间，新建各类自然保护区192处，新建国家级自然保护区76处。到2010年底，我国已经建立2588个自然保护区（不含港澳台地区），总面积为149.4万平方公里，陆地自然保护区面积约占陆地国土面积的14.9%，其中，国家级自然保护区为319个，面积约93万平方公里。已初步建立了布局较为合理、类型较为齐全的自然保护区体系，85％的陆地生态系统类型、40％的天然湿地、85％的野生动物种群、65％的野生植物群落，以及绝大多数国家重点保护珍稀濒危野生动植物和自然遗迹都在自然保护区内得到了保护。自然保护区的监督管理进一步完善。国务院办公厅出台了《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》，环境保护部制定实施了《关于加强自然保护区调整管理的通知》、《国家级自然保护区规范化建设和管理导则（试行）》等管理规章和技术规范。健全了国家级自然保护区评审工作机制。强化涉及保护区开发建设活动监管，严格自然保护区项目准入，组织开展了国家级自然保护区的联合执法检查和管理评估。

　　4.生态示范建设成效显著

　　生态示范建设蓬勃发展，全国已形成生态示范区、生态建设示范区、生态文明建设试点三个梯次系统推进生态文明建设的工作体系，三个阶段既相互联系，又循序渐进，标准逐级提高。“十一五”以来，分四批命名了362个生态示范区。15个省（区、市）开展了生态省（区、市）建设，1000多个县（市）开展了生态县（市）建设，38个地区获得国家生态县（市、区）命名，15个园区获得国家生态工业示范园命名。53个生态文明建设试点开展了生态文明建设目标模式、推进机制方面的探索。生态示范建设管理工作不断完善。印发《关于进一步深化生态建设示范区工作的意见》、《关于推进生态文明建设的指导意见》、《关于开展国家生态工业示范园区建设工作的通知》等文件，以及《国家生态建设示范区管理规程》和《国家生态市、生态县（市、区）技术资料审核规范》，修订了《生态省（市、县）建设指标》，开展了生态文明示范区建设指标体系的研究工作。

　　（二）主要问题

　　尽管我国生态保护工作取得积极进展，但我国生态环境整体恶化的趋势仍未得到根本遏制。

　　1.部分区域重要生态功能不断退化

　　全球气候变化以及一些地区不合理开发活动，导致部分重要生态功能区森林破坏、湿地萎缩，河湖干涸，水土流失、荒漠化和草原退化严重，部分区域生态功能仍在退化。目前，全国水土流失面积达356万平方公里，年均土壤侵蚀量高达45亿吨。2009年，全国荒漠化土地总面积262.4万平方公里。全国约90%的天然草地存在不同程度的退化。重要生态功能区的生态环境继续恶化，将严重影响我国经济社会可持续发展和国家生态安全。

　　2.生物多样性面临严重威胁

　　我国野生高等植物濒危比例达15%―20%，裸子植物和兰科植物高达40%以上；野生动物濒危程度不断加剧，233种脊椎动物面临灭绝，约44%的野生动物呈数量下降趋势。遗传资源不断丧失和流失，部分珍贵和特有的农作物、林木、花卉、畜、禽、鱼等种质资源流失严重，一些地方传统和稀有品种资源丧失。外来入侵物种严重威胁我国的自然生态系统，初步查明我国有外来入侵物种500种左右，每年造成的经济损失约1200亿元。自然保护区空间布局和结构不尽合理，部分地区自然保护区覆盖不足，部分自然保护区存在面积、范围、功能分区等不合理现象。开发建设活动对自然保护区的压力加大，部分自然保护区被非法侵占。部分自然保护区核心区、缓冲区原住民较多，对自然保护区的保护效果造成影响。

　　3.生态保护监管能力薄弱

　　生态环境统一监管能力有待提高。生态保护的法律法规和标准规范体系尚需完善，生态环境管理体制不顺，国家重点生态功能区、生物多样性保护优先区、自然保护区的综合管理机制还需建立健全，区域生态保护与资源开发的矛盾仍较为突出。生态保护能力建设滞后。人员队伍、技术力量薄弱，生态监测技术体系与评价方法、规范标准建设落后，国家重点生态功能区、自然保护区、生物多样性保护优先区的生态监测和评估体系滞后，生态环境监测与评价工作亟待加强。生态保护投入严重不足，生态保护日常的监督、管理和运行维护费用尚未落实，国家重点生态功能区、自然保护区的管护设施设备建设滞后。生态补偿机制尚需完善。

　　4.生态示范建设水平有待提升

　　一些地方的生态示范建设认识不足，创建工作对各领域的协调发展统筹不够，需更加紧密地与落实科学发展观、“两型”社会建设相结合。部分地区生态保护的意识和认识亟需提高。生态功能综合保护和生态系统综合管理的理念尚需进一步融入到经济社会发展大局。生态建设示范区管理尚需进一步完善。

　　（三）挑战与机遇

　　未来五年，我国传统的粗放经济增长方式难以快速彻底扭转。随着经济增长和人口增加，资源能源消耗和人为活动干扰对生态环境的压力将不断加大，产业布局和产业结构与生态环境承载力不匹配、不协调的矛盾依然突出，产业转移和资源开发对部分生态脆弱地区可能产生新的生态破坏。人民群众对生态服务的需求不断提高。同时，全球气候变化的不确定性影响愈发明显，生态系统更加脆弱，进一步影响了生态环境对经济社会可持续发展的支撑能力。国际履约压力不断加大，关于增加我国环境保护国际责任的呼声日益增强，履行国际公约的任务将愈发艰巨。在存在不足和压力的同时，我国生态保护工作也面临着重大的历史机遇。党的十七大提出建设生态文明的战略任务，十八大把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，成为中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局的重要组成部分，为生态保护工作提供了有力的政治保障。《国务院关于加强环境保护工作的意见》、《全国主体功能区规划》、《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《国家环境保护“十二五”规划》、国家第七次环保大会等重要文件、会议确立了保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，以及促进经济发展与人口、资源、环境相协调的总体思路，为生态保护服务经济社会发展大局以及将生态环境监管贯穿于资源开发和经济发展的全过程和各领域提供了难得的历史机遇。

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