解读《国家环境保护“十二五”规划》

编者按：2011年12月15日，国务院印发《国家环境保护“十二五”规划》（以下简称《规划》）。《规划》是未来五年指导我国环境保护工作的纲领性文件。为了积极推动《规划》的贯彻落实，我们特发表这组院士及有关专家文章，分别从空气、饮用水、流域水环境的保护治理和环保政策等方面深度解读《规划》。

改善环境空气质量  保护人民群众健康

■郝吉明

　　改善环境空气质量，是我国社会建设的新任务、人民群众的新期待和社会文明进步的新标志。《国家环境保护“十二五”规划》为大气环境保护工作指明了方向，提供了保障。

　　改善环境空气质量形势严峻，任务紧迫。“十一五”期间，我国首次把节能减排作为国民经济和社会发展规划的约束性指标，在二氧化硫总量减排和环境空气质量改善方面取得了重大进展，超额完成减排任务。全国城市环境空气中二氧化硫、可吸入颗粒物的年均浓度分别下降26%和12%。北京奥运会、上海世博会和广州亚运会等大型国际活动期间的空气质量保障都取得了圆满成功。

　　我国尚处于工业化中期和城市化快速发展阶段，以高能耗高排放为特征的高速工业发展、以机动车保有量急速上升为标志的快速城市化进程，使我国特别是东部地区各种环境问题集中爆发。历史遗留问题尚未解决，新问题接踵而至，发达国家近百年的大气环境问题在我国近二三十年内集中体现，城市空气质量容不得丝毫松懈和麻痹。酸沉降由硫酸型转化为硝酸硫酸复合型，以细颗粒物（PM2.5）和臭氧为代表的区域性大气复合污染加重和蔓延，有毒有害废气污染对公众健康造成更大威胁，大气污染的跨境传输导致巨大的环境外交压力。大气环境污染形势严峻，存在发生大气严重污染事件的隐忧。

　　《规划》是未来五年大气环境保护的纲领性文件。它明确了“十二五”期间大气污染控制指标和环境空气质量目标，即到2015年，二氧化硫排放总量比2010年降低8%，氮氧化物排放总量比2010年降低10%；空气环境质量评价范围由113个重点城市增加到333个全国地级以上城市，按照可吸入颗粒物、二氧化硫、二氧化氮的年均值测算，地级以上城市空气质量达到二级标准以上的比例达到80%以上。

　　《规划》以改善大气环境质量和保护公众身体健康为根本，通过加强污染物总量控制，以城市、区域和重点行业为重点，推进多污染物综合控制，建立健全多污染物控制法规、政策、技术和监管机制。首先，必须把主要污染物减排放在第一位，坚持让环境保护成为倒逼经济发展方式转变的重要抓手，促进经济发展方式绿色转型，推动相关行业污染防治水平升级和产业结构调整。其次，必须推动总量控制。与其他国家相比，我国大气污染控制的困难在于几乎所有高排放行业都规模大，发展速度快，技术水平差别大。要严格控制能源消费总量，严格控制钢铁、水泥等行业的总量，严格控制特大城市的机动车保有总量。要在实施全国大气污染物排放总量控制的基础上，积极推动行业排放总量控制，包括电力、建材、煤化工、有色冶金等行业，促进这些行业的技术升级。国家必须在改善车用燃油品质上下功夫，突破我国机动车污染控制的瓶颈。第三，推进区域大气污染联防联控，在重点区域建立区域空气环境质量统一评价体系，开展多种污染物协同控制，实施区域大气污染物特别排放限值。此外，《规划》在完善环保基本公共服务体系、实施重大环保工程、完善政策措施、加强组织领导和评估考核等方面也作了全面部署，为扎实开展大气环保工作奠定了法律、行政基础。

　　颁布环境空气质量新标准，是解决民生问题的重要体现。2012年2月29日国务院常务会议同意发布环境空气质量新标准，新标准将细颗粒物（PM2.5）和臭氧（8小时平均浓度）纳入常规空气质量评价，并收紧了PM10、二氧化氮等标准限值。新标准是我国大气环境保护宏观战略的重要举措，它回应了公众对空气质量尤其是细颗粒物的关切，承载了全社会对改善空气质量的新期待，是国家意志和人民意志的统一。新标准也体现了我国环境空气质量管理思路从一次污染物控制向以二次污染物为主的复合污染控制转变，从局地控制向区域联防联控转变。

　　要完善环境空气质量监测和发布，使环境信息透明公开，让公众在空气污染时采取防护措施，降低健康损害，杜绝一些个人或非正规机构的监测结果对公众造成的误导。监测先行，治理和改善才是重点和根本。据估算，新标准实施后，全国将有2/3的城市达不到空气质量的要求。我国细颗粒物的来源复杂，治理难度大，必须以新思路和新视野从全局谋划，并采取有力措施切实解决。

　　我国大气环境保护还处于初级阶段，大气污染控制必将是一项长期的国家战略。

　　（作者：中国工程院院士、清华大学环境科学与工程研究院院长）

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