城市规划法解读

制定《城市规划法》的根本目的在于依靠法律的权威，运用法律的手段，保证科学、合理地制定和实施城市规划，实现城市的经济和社会发展目标，建设高度文明的中国特色社会主义现代化城市，从而推动我国整个经济和社会的协调发展。

城市规划是指为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市土地合理利用和开发经营活动协调进行的前提和基础，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段。国内外的实践经验证明，要把城市建设好、管理好，首先必须规划好，以城市规划为依据指导建设和管理；要使城市得以合理发展，首先必须通过科学地预测和规划，明确城市的发展方向和发展格局，在规划的引导和控制下，逐步实现发展目标。在城市建设和发展进程中，城市规划处于重要的“龙头”地位。

城市的建设和发展是一项庞大的系统工程，而城市规划则是驾驭整个城市建设和发展的基本依据和基本手段。城市规划关系各行各业，影响千家万户，涉及政治、经济、文化、社会的广泛领域，具有很强的综合性。特别是改革开放以来的二十多年中，城市在国民经济和社会发展中的地位与作用日益增强，城市的结构和功能日趋多样化，城市各项行政管理和经济管理关系日益复杂，城市土地开发和各项建设活动日益频繁，过去没有城市规划或不按城市规划进行建设的状况，日益不适应形势发展的需要。因此，必须进一步强化城市规划的综合、协调职能，城市的土地利用和各项建设活动都必须纳入统一的规划，实施统一的规划管理，遵循统一的行为规范，才能保证城市的合理发展和协调运转。这就要求通过立法来提高城市规划的权威性和约束力，并确立其法律地位法律效力，使城市政府更加有效地行使建设城市和管理城市的职能。制定《城市规划法》不仅反映了我国经济社会发展的客观实际和迫切需要，也适应了世界城市建设和发展的趋势和潮流。

《城市规划法》的制定是按照求实与改革的精神，根据宪法有关规定和社会主义现代化建设的总方针、总任务，力求正确贯彻国家有关政策，总结建国以来，特别是改革开放以来的实践经验，同时借鉴国外的有益成果，协调好与之相关法律的关系，在《城市规划条例》的基础上加以修改、充实和完善。

二、《城市规划法》的基本框架

《城市规划法》共六章、四十六条，对制定和实施城市规划全过程的主要环节作出了基本的法律规定。

（一）第一章　总则
    主要阐明了立法目的和适用范围以及城市发展的基本方针，具体规定了城市总体规划与国民经济和社会发展计划、国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划的关系，以及管理体系和公众参与等内容。

城市规划法所称城市是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇（第三条）。国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，以促进生产力的合理布局和人口的合理分布（第四条）。在城市规划区内进行建设，必须坚持适用、经济的原则，贯彻勤俭建国的方针（第五条第二款）。城市规划的编制应当依据国民经济和国民经济发展计划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点、统筹兼顾、综合部署（第六条），应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调（第七条）。城市规划确立了由中央人民政府城市规划行政主管部门和县级以上地方各级人民政府城市规划行政主管部门构成的城市规划行政管理体系（第九条），并赋予所有社会成员对违反城市规划的行为检举权和控告权（第十条）。

（二）第二章　城市规划的制定

明确规定了编制城市规划的组织领导、编制城市规划应当遵循的主要原则、城市规划的阶段划分、城镇体系规划、城市规划的审批以及城市总体规划的调整和修改等具体要求。

城市人民政府负责组织编制城市规划，县级人民政府所在地镇的城市规划由县级人民政府负责组织编制（第十二条）。编制城市规划应当贯彻有利生产、方便生活、促进流通、繁荣经济、促进科学技术文化教育事业发展的原则（第十五条）和合理用地、节约用地的原则（第十六条）。城市规划一般分为总体规划和详细规划两个阶段进行（第十八条），实行分级审批（第二十条）。政府可以根据城市经济和社会发展需要，对城市总体规划进行局部调整，报同级人大常委会和原批准机关备案；但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，须经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意后报原批准机关审批（第二十二条）。

（三）第三章　新区开发和旧区改建

主要规定了在实施城市规划的过程中，新区开发和旧区改建应当遵循的基本原则，以及建设项目选址、定点和各项建设合理布局的基本要求。

城市新区开发和旧区改建必须坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则，各项建设工程的选址、定点，不得妨碍城市的发展，危害城市的安全，污染和破坏城市环境，影响城市各项功能的协调（第二十三条）。城市新区开发应当合理利用城市现有设施（第二十六条），旧区改建应当遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则，统一规划，分期实施，并逐步改善居住和交通运输条件，加强基础设施和公共设施建设，提高城市的综合功能（第二十七条）。

（四）第四章　城市规划的实施

主要确立了“一书两证”制度和实施规划的原则，规定了对建设项目从可行性研究、选址定点、设计审查、放线验线直至竣工验收全过程进行规划管理和监督的基本程序。

《城市规划法》第二十八条明确规定：“城市规划经批准后，城市人民政府应当公布。”这样做是为了方便广大人民群众在了解的基础上监督。“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理”（第二十九条）。这是实施城市规划应当遵循的基本原则。城市土地不同于一般的土地，由于社会劳动不断地物化在城市土地上，因而使城市土地具备了不同于一般土地的价值。城市的土地不再是资源，而是资产甚至是资本。城市规划就是以科学的形式来组织城市的工业生产和各项建设，做到切实盘活土地资产，合理使用土地资本，协调城市各项功能，取得良好的经济效益、社会效益和环境效益。“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。”（第三十四条）这一原则要求城市的各个单位和个人应当以大局为重，个人利益服从整体利益、局部利益服从全局利益，暂时利益服从长远利益，自觉遵守城市人民政府根据城市规划所作出的调整用地的决定，不得拒绝或拖延执行。任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设（第三十五条）。城市规划确定的城市道路、广场、园林绿地（包括水面）、高压供电走廊及各种地下管线是保持城市功能正常运转，为城市人民提供生产、生活的方便条件和适宜环境必不可少的重要的公共设施，高压供电走廊、地下管线还有特殊的安全运行和正常维护要求。为了维护城市整体利益和人民群众的公共利益，对这些设施必须严加保护，任何单位和个人不得用来进行其他的建设活动。否则，将会影响城市经济、社会活动的正常进行和生态环境，特别是影响城市设施的正常运行，甚至带来灾难性后果。因此，违反《城市规划法》第三十五条的规定进行建设的行为，属于严重影响城市规划实施的违法行为。严格地讲，特别是在发展中的中小城市。一切未经规划许可的土地利用和建设行为，都是严重影响城市规划的违法行为。

（五）第五章　法律责任

1、关于违法建设行为的行政责任
    行政责任是《城市规划法》法律责任的一个重要组成部分，它是因违法行为所产生的一种行政法律后果。在城市规划区占用土地和进行建设的一切单位和个人，以及单位的有关责任人员，只要违反《城市规划法》的有关规定，就必须承担行政责任。行政责任的具体形式是由法律规定的国家行政机关给予有关责任者的行政处罚或行政处分。

（1）行政处罚

作出行政处罚的目的是为了保证城市规划的顺利实施，避免国家财产受到更大损失。因此，有关当事人如果行使法定的申诉权利，也必须以服从城市规划行政主管部门的决定，停止违法建设活动为前提。绝不允许在申请复议或起诉的同时继续进行有关建设活动，否则，城市规划行政主管部门就应提请人民法院采取强制措施及时进行制止，有关当事人要承担由此而引起的法律后果。行政处罚措施包括：责令停止建设，限期拆除或者没收，责令限期改正，罚款。罚款是一种并罚的行政处罚措施，城市规划行政主管部门应该根据违法建设活动的性质、后果，在作出其他处罚的同时，决定罚款。行政处罚，是一个完整的、连续的执法过程，因此一切违法建设活动的当事人都必须严格服从城市规划行政主管部门的处罚决定，绝不允许以任何借口继续进行违法建设活动，否则城市规划行政主管部门就应依法采取措施强行制止，并从重给予行政处罚。

（2）行政处分
    这是行政责任的另一组成部分。《城市规划法》第四十一条专门对此作了明确规定。建设单位从事违法建设活动，给规划的顺利实施和国家财产造成损失，其有关责任人员必须承担相应的行政法律责任。因此城市规划行政主管部门在执行行政处罚的同时，有责任要求并督促有关单位或其上级主管机关，对违法建设活动的直接责任者给予必要的行政处分。

2、关于执行行政处罚的程序
    根据城市规划实施管理工作的特点和具体情况，为了满足行政执法的要求，城市规划行政主管部门依法对于各类违法建设活动进行行政处罚，一般应当按照下述程序进行：

（1）及时制止和登记

（2）作出处罚决定

（3）申请强制执行

有关当事人对行政决定不服的，可以根据《城市规划法》第四十二条的规定，在期限内行使申请复议和起诉的权力。如果有关当事人在限期内不行使法律赋予的权力，又不履行处罚决定，城市规划行政主管部门就应及时申请法院作出强制执行的决定。申请人民法院强制执行，是确保城市规划行政主管部门所作出的行政决定得以执行的法定方式。

3、关于行政复议

行政复议是行政诉讼程序中的一个重要环节。复议的目的是为当事人提供一种受理和解决都比较便捷的申诉方式，从而在相当程度上减少向人民法院起诉的可能性。复议的结果，一是当事人接受复议裁决；二是当事人对复议裁决仍然不服，还可以在一定期限内向人民法院提起诉讼。

4、城市规划行政主管部门工作人员的法律责任

城市规划行政主管部门的工作人员必须按照民主的原则、法定的程序和严格的工作制度进行工作。如果不能秉公办事，给城市规划工作造成损失，同样要承担相应的法律责任。《城市规划法》第四十三条为此作出了专门的规定。

在城市规划管理工作中，有关工作人员以权谋私，违反法律规定的审批程序、擅自行事，或者由于玩忽职守，致使城市规划的实施与管理工作受到影响和损失的，一经所在单位发现，就应给予必要的行政处分；上级行政主管部门对所属下级部门执法工作进行监督检查时所发现的比较严重的，以及难以在本单位解决的违法渎职行为，可以由上级行政主管部门会同有关城市人民政府作出行政处分决定。如果有关工作人员由于玩忽职守或徇私舞弊、滥用职权，性质和影响恶劣，致使城市规划工作受到严重影响，国家财产受到重大损失，涉嫌犯罪的应由司法部门依法追究刑事责任。

（六）《城市规划法》附则

规定了没有城市建制的城市型居民点的管理要求，完善城市规划法规体系的责任要求以及施止起始时间。

未设镇建制的工矿区的居民点，参照城市的管理要求进行管理（第四十四条），有利于规范这类城市型居民点的土地利用和各项建设。关于实施办法，我省于1992年制定，现行的实施办法是根据1997年6月4日省八届人大二十八次会议关于修改《湖南省城市规划法实施办法》的决定修正的。

三、城市规划法规存在的不足

城市规划法的主要任务就是规范城市规划的制定、维护城市规划安全、推动城市健康发展。《中华人民共和国城市规划法》自1990年4月1日施行以来，在提高我国城市规划水平、提升城市质量、促进经济文化繁荣等方面，发挥了巨大的保障作用和支持功能。但是，由于历史条件的局限和立法时政治经济文化现实的影响，有些不足在“两个根本转变”中逐渐暴露出来。

（一）“国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”（第四条）的方针，是出于“让千百年来形成的文明成果成为全体人民都能享受的共同财富”的良好愿望。但实际不可能做到，也没有必要那样做，因为现时发达的交通通信已使地球变得越来越小，社会交流越来越顺畅，人际沟通越来越便捷。大城市基础设施相对完善、投资环境相对优越，市场支持其快速发展，是市长无力阻挡当然也不愿意阻挡的。中等城市和小城市的大多数由于自我发展能力相对较弱，市长想使其快速膨胀，而市场的支持却是极其谨慎的。深圳和上海浦东的成功快速扩张和一些中小城市特别是中西部地区的中小城市的“稳健发展”，都构成对这一观念的巨大冲击。城市不仅是客观存在的地理实体和复杂的有机生态系统，同时也是一种管理方式和行政理念。人虽然可以推动物质城市的前进，也在一定程度上可以阻碍物质城市的发展，但物质城市的前进和发展不完全依从人的意志。

（二）有些条款相互矛盾或自身有问题。

城市规划法第三十六条关于“在城市规划区内进行挖取砂石、土方等活动，须经有关主管部门批准，不得破坏城市环境，影响城市规划的实施”的规定，与第二十九条关于“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理”的规定是矛盾的。在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，而城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地性质和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在领取建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准的，由土地管理部门划拨土地。城市规划法第三十一条的这规定带有明显的计划色彩，与科学经营城市格格不入。《中华人民共和国土地管理法》规定，城市市区的土地归国家所有，也就是说城市市区没有集体土地，不管是蓝本的还是红本的都是国家所有的。人们习惯认同的城市即物质城市，就象一汪湖泊，其表面是不应该有缝隙的。即使有缝隙，城市规划法应当支持作为垄断　国家资源的工具的城市规划“平垸行洪、退田还湖”，消除这些缝隙，而城市规划法的这一规定却在有意地维护这些缝隙，甚至支持“加堤固垸”，继续“围湖造田”。单位和个人占有土地升值，属民法所指的不当得利。不当得利应当返还，返还给代表公众利益的政府。

（三）镇人民政府处境尴尬。镇人民政府属于城市人民政府。城市规划法第九条第二款规定“县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的规划工作”，而第十二条和第二十八条却分别要求“城市人民政府负责组织编制城市规划”，“城市规划经批准后，城市人民政府应当公布。”镇人民政府组织编制城市规划、公布经过批准的城市规划，显然不符合城市规划法第九条第二款的规定，反之又违背了城市规划法第十二条和第二十八条的规定。另外，城市规划法第二十二条规定，城市人民政府可以根据城市经济社会发展需要，对城市总体规划进行局部调整，报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案。而《中华人民共和国地方各级人代表大会和地方各级人民政府组织法》却没让镇人民代表大会设立常务委员会。

（四）关于法律救济。城市规划法第四十二条规定当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。而《湖南省城市规划法实施办法》第四十一条却规定，违法临时建筑和其他在建的违法工程的建设单位和个人以及施工单位接到停止建设限期拆除通知后，逾期不拆除的，由城市规划行政主管部门或者由其会同有关部门强制折除。这与城市规划法规定的城市规划行政强制只能申请人民法院的精神是相悖的。

四、科学认识城市规划

规划是对未来的期盼与谋划。城市规划是文件化的城市发展方向和奋斗目标，是政府进行宏观调控的手段和实现资源垄断的工具。国民经济和社会发展计划是编制城市规划的重要依据，但城市规划决不是国民经济和社会发展计划的简单落实，而是在系统分析资源环境与开发条件的基础上科学地选择国民经济和社会发展计划的实现途径，并用技术的措施多层次、全方位地为实现国民经济和社会发展计划目标营造健康舒适的环境与安定理智的秩序。城市规划蕴含的是行政理念、体现的是政府意图，是人民政府全心全意为人民服务的精心策划和周密部署。城市规划不应是一张图，而应该是一部书──一部以特定区域为研究对象的未来学专著。城市规划是真正的高科技。“规划一张图”混淆了科学与技术的概念、抹煞了城市规划与城市设计的区别、否定了城市规划师与土木工程师和建筑师的分工。现代城市是经济文化繁荣的促进系统和社会政治稳定的保障体系。因此，城市规划应当充分表达先进社会生产力的发展要求、先进文化的前进方向和最广大人民群众的根本利益。

城市规划是建设城市的指南和管理城市的依据──直接通透；城市规划一经批准即具有法律效力──其实不然。城市规划确定的原则和要求本身不具有也根本不可能具有法律效力，因为城市规划的编制过程是一个科学研究与技术组织交汇融合的文化过程而非立法过程；在城市规划的审批过程中虽然有同级国家权力机关和上级国家权力机关的执行机关的介入，也只不过是对特殊的科学技术成果实行的一种特殊的评价程序而已。我们不能否认城市规划的规范作用，但无论是约束力度还是约束范围，城市规划都远远不及法律和规章：城市规划的规范方式往往表现为温柔的劝导，而法律规章的规范方式则常常采用刚烈的指使；城市规划劝导的对象只是城市规划区内利用土地与从事建设活动的自然人和法人，而法律规章指使的对象却是包括城市规划区在内的整个城市和社会所有的自然人和法人。在我国，城市规划只有在社会主义法律的强力维护下才能实现其作为第一生产力的价值，才能充分利用其对落实国民经济和社会发展计划不可限量的支持，才能使人民政府改善生活生产环境、提高生活生产质量的努力成为现实。江泽民同志早在上个世纪视察厦门时就指出：一个好的规划本身就是财富。从这个意义上说，编制规划就是创造财富，维护规划安全就是维护既得利益。

规划的实施就是化理想为现实、变精神为物质，就是实践“对未来的期盼与谋划”。城市规划的实施过程是一个通过资源和财富的盘整与重新组合形成更加强大的物质技术基础的渐进过程，一个把对未来的美好憧憬和精心描绘逐步物化的过程。在这一过程中，城市规划师和广大城市规划工作者的责任就是演绎和解析城市规划中的各种技术措施与技术指标，创造性地贯彻和落实城市规划确定的原则和要求。事物的发展总是沿首从低级到高级的轨迹前行，城市也不例外。这就决定了作为文件化的城市发展方向和奋斗目标的城市规划必须与时俱进。在实施城市规划的过程中，城市规划师和广大城市规划工作者还应当根据城市经济政治文化发展环境的不断变化而不断地对城市规划加以修正和完善。片面强调详细规划在规划管理中的作用、过分追求详细规划覆盖面的扩大，是形而上学的城市规划观。

 城市规划是城市整体利益、长远利益和全体市民共同利益的反映。因此，在城市规划的实施过程中，整体利益与局部利益、长远利益与暂时利益、全体市民的共同利益与部分市民的个人利益之间的碰撞和冲突在所难免，有时甚至会给局部利益、暂时利益和部分市民的个人利益造成损害，而城市规划师对规划的忠诚与物业发展商对利益的追求之间的冲突是城市规划实施过程中最常见、最频繁的冲突。在发展中的中小城市，每一个在城市规划区特别是在城市规划区内繁华区段拥用私家宅院的家庭，都有当物业发展商的欲望，且大多数家庭正在实践着物业发展商的实践。有的家庭是为了改善居住条件，有的家庭则把“宅院开发”当作投资方式或储蓄手段，但一个共同的结果就是将平房改成楼房甚至将低层建筑变为多层建筑、把容积率和密度搞高搞大、捣乱城市基础设施供应秩序，从而形成名为“同甘”实为“共苦”的相邻关系。每当城市规划师和广大城市规划工作者对这种“挤压共享空间，培植危险因素，悖离文化时尚，损害公共利益”的现象和行为进行批评与抵制时，社会强势群体往往不屑一顾甚至横加指责，社会弱势群体则把指责和怨恨混合后不负责任地撒向社会。

现行的城市规划实质上是一定时期内的生活设施、或生产设施、或生活与生产混合设施的一次性大规模的精略布点和简单设计，尤其是那张被称为“总体规划图”或“规划总图”的用地布局图的科学水准和技术含量在所有图件中是最低的。由于城市规划这种非同小可的缺陷与不足，使得城市规划的实施堕落成为简单的用地许可和工程许可，选址定点更象手拿着地球仪在城圈中找投宿的客栈一样幽默。所谓城市规划的超前和滞后，都是宏观调控失败的表现反映。城市规划不能简单地理解为工程项目定点定位的依据，更不是僵死的教条。

总之，政策法规和规定要求也应该与时俱进，根据变化的情况和要求做相应的调整和改变。这种调整和改变并不是对政策法规和规定要求的破坏，而是对政策法规和规定要求的弥补和完善。

(此文系作者在张家界市三届人大常委会第30次会议上的法律知识辅导报告)
 
　　(责任编辑：白雪松)

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