定调新型城镇化：城市群与“县改市”并举

2014年将成为新型城镇化元年。

《中国经营报》记者获悉， 2013年12月10日至14日在北京举行的中央经济工作会议首次套开专题性的全国城镇化会议，本次会议对新型城镇化的推进思路做了最终定调，亦即全国不再新建千万人口以上的超大城市，而要发展以省会为中心的区域性城市群，同时推进以县、市为基础的就地城镇化。

在著名经济学家、北京大学国家发展研究院院长周其仁教授看来，我国每个城市都穿着一件“行政的外套”，这件“外套”跟经济、人口、项目、资本、技术等方面的集聚有关，现在这些“外套” 对于有些城市显得“身体大、衣服小”，譬如广东佛山和江浙一带的一些地方，对于有些地方又显得“衣服大、身体小”，新型城镇化在推进过程中应该像“鼓包”一样，哪个地方的“包”鼓起来了，就应该发一件相应的“外套”。

城市群：增加人口密度

中国城市群发展情况示意图

正在北京召开的中央经济工作会议延期至12月14日闭幕，4天的会期打破了绝大多数年份中央经济工作会议召开3天的惯例。本次会议除了循例“分析国际国内经济形势，总结2013年经济工作，提出2014年经济工作总体要求和主要任务”之外，首次“套开”全国城镇化工作会议，因为这是年内召开该会议的最后时机。

党的十八大将新型城镇化确定为未来10至20年中国经济增长的重要引擎，此后市场一直在关注城镇化规划的编制和全国城镇化会议的召开。今年上半年，一直有传言称，全国城镇化会议将于年中举行，但经过一年的酝酿，终于在年末与中央经济工作会议一起举行。

对于国家发改委牵头编制的城镇化规划，此前流传出来的版本一直是优先发展城市群。今年6月的相关报道显示，国家发改委主任徐绍史曾经介绍，在今后的城市群发展中，力求优化提升东部地区的城市群，培育发展中西部地区的城市群。

曾有消息显示，在我国未来的城镇化格局中，将有5个国家级城市群，除了现有的京津冀、长三角、珠三角之外，成渝城市群和长江中游城市群（亦即“中四角”）将成为新增的两个；而我国的区域性城市群将提升至17个，其中包括人们熟知的中原城市群、长株潭城市群、武汉都市圈等，也包括今后将着力打造的哈（尔滨）长（春）城市群、呼（和浩特）包（头）鄂（尔多斯）榆（林）城市群等10个区域性城市群。

以城市群方式推进城镇化进程，得到国内一大批专家学者的支持。国家发改委城市与小城镇改革发展中心研究员易鹏接受记者采访时表示，“解决城市病最好的办法就是建设城市群”。

推进城市群建设的另一个重要依据就是，一些发达国家的城市群，譬如日本的大东京都市圈、法国的大巴黎都市圈、美国的纽约都市圈等，在整个国家的GDP比重以及人口密度等方面，都比国内的城市群大。一位区域经济专家在接受记者采访时表示，目前我国的十大城市群，占国土面积的10%左右，在全国的GDP比重超过2/3，但2/3的全国经济总量只承载了全国人口的1/3，因此建设城市群、提高城市群人口密度是推进新型城镇化的重要手段。

但十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）明确提出，“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展。”这就意味着，我国的新型城镇化要走的是一条城市群与就地城镇化并举的道路。

十八届三中全会之后，就传出国家发改委“回炉”城镇化规划方案的消息，目前该规划已定名为《国家新型城镇化规划》。

就地城镇化：“县改市”重启

《决定》起草组成员、中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立表示，中国的新型城镇化将不再新建千万人口以上的超大城市，而要发展以省会为中心的次区域城市群，推进以县、市为基础的就地城镇化。

中国社科院城市发展研究所副所长魏后凯也表示，我国新型城镇化应该坚持走大中小城市和小城镇协调发展的道路，对于特大城市和大城市，应该实施人口、产业、城市功能的疏散，提高综合承载能力以及可持续发展能力，对于中小城市和小城镇，应该提高集聚规模、增强人口吸纳能力。

统计数据显示，最近5年在我国新增城市人口中，47%由建制镇吸纳，36%由100万人以上的大城市吸纳，9%由小于50万人的中小城市吸纳，8%由50万~100万人的大城市吸纳。

虽然目前来看中小城市和小城镇吸纳人口的能力并不输于50万人以上的大城市，但是我国小城镇数量减少的趋势让人担忧。《中国新型城镇化道路的选择》显示，我国20万人以下的小城市数量，从2000年的353个减少到2010年的258个，吸纳人口比重则从2000年的18.52%下降到2010年的10.31%。

对此，《决定》明确提出了“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”。

就在中央经济工作会议召开前夕的12月5日，民政部部长李立国明确表态，民政部正在就“县改市”标准进行调研，将在调研基础上，提出针对1993年制定的设市标准的修改意见，形成和完善新的设市标准。

北京大学国家发展研究院李力行表示，我国从改革开放以后的1983年开始“县改市”，在井喷期的1994~1997年，共有99个县改市，但在这些案例中，只有6个县在非农人口数量和比重、工业产值总量和比重、财政收入三项主要指标上符合1993年颁布的“县改市”标准，“县改市”没有发挥城市的集聚效应，因此在1997年被叫停。

历时16年之后，民政部分别于2013年1月和10月，批准吉林扶余、云南弥勒、青海玉树3个县改为市，这标志着在新型城镇化背景下“县改市”的重新开闸。

公开资料显示，目前全国酝酿“县改市”的县已经超过100个，但李立国明确表示，“不是所有的县，也不是多数县能够改市、改区，而是人口密度、经济社会发展水平、城镇集聚的人口，尤其是非农业人口达到城市化的标准，并且各项经济总量指标达到城市化的程度，才构成撤县设市和撤县改区的条件。”

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