中石化“11・22”事故暴露城市规划弊端

2013-11-29 华夏时报 标签：城市规划

“11・22”中石化输油管道泄漏爆炸事故造成数十人伤亡，惨重代价的背后暴露出城市规划与管理的弊病。

在这里，正常生活所需的水电气、保障安全的交通信号，一刻不停地从人们脚下穿行而过，遍布城市的每一根神经，为城市带来必备活力的同时，也在积聚着隐患。也正是这样重要的空间，又很容易被快速发展的城市忽略和遗忘，一旦它要引起人们的注意时，方式又是如此的沉重。这并不是由于地下管道混乱造成的第一起重大伤亡事故。据不完全统计，从2008年到2010年，全国仅媒体公开报道的地下管线事故平均每天就有五六起。地下空间现状是，一方面各种网线混乱不堪，轻则马路被“开膛剖肚”，重则可能引发事故，伤及生命；另一方面却是规划和管理的混乱，自来水、污水、燃气、电力、通信光缆，分别归属于自来水公司、燃气公司、电力公司、电信公司等多部门管辖，铺设和管理并没有统一的主管单位。

地下管网之乱

尽管2009年8月1日施行的《山东省石油天然气管道保护办法》中第十二条明确写道，埋地石油管道与居民区的安全距离不得少于15米，地面铺设或者架空铺设石油管道与居民区的安全距离不得少于30米，天然气、成品油管道与居民区的安全距离不得少于60米，但是，“30米安全距离标准”却限制不了市政网络。

“这次事故很明显的是埋在地下输送化学品的工业管网和民用的管网发生了冲突，如果只是输油管道，一旦发生泄漏，因为其特殊设计，可以很快截断其中一段，并迅速让泄漏气体在暴露空间中挥发，不太容易产生爆炸。”国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登分析称。

事实上，如果将地下空间纵剖，就能看见最下方，载满人群的地铁从隧道里呼啸而过。在这忙碌地铁的上方，有粗大的足以通过汽车的供热管道，有供雨水、生活用水流出的下水管道，有为百姓正常生活服务的供水、中水管道，再往上，还有燃气、电力、通讯、广电、照明、交通信号、公共视频监控、铁路信号等十几大类20多种管线。

这些城市的“生命线”随着城市的发展而日渐增多，其所占空间越来越大。据天津市相关部门负责人介绍，天津各类管线占地“有8米高”。据专家统计，近十年来，中国地下管线长度以每年9.7%的速度增长，十年间每平方公里管线的密度增长了三倍多。

然而，占地多并不是主要问题，问题在于管线设计的杂乱无章。这些管网在地下并不总是互不干扰。由于地下管线都是由各单位进行封闭式管理，地下管线的数量剧增却无序，难以获得某一地区全部的管线信息。据青岛市政府副秘书长郭继山表示，黄岛至少铺设了11条各类管线，各种线路比较拥挤，部分管线有交叉，存在安全隐患。

谁是主管部门？

一般情况下，燃气管道与电线、通信光缆需保持1米的距离，与自来水管道需保持50厘米的距离。而油气管道由于极具危险性，管道设计、建设时，应尽量避免与建筑物和民用管道等市政设施相邻。但由于地下管网属于隐蔽工程，对地方政绩和环境美化贡献较小，地方政府往往重视程度不足。

2012年11月12日，青岛市政协网站上刊发一篇名为《黄岛区政协：让城市建设每一项工程都成为民心工程、放心工程》的文章指出，让城市建设的每一项工程都成为民心工程、放心工程……民心工程中，重点完善水、电、气、暖、通信、公厕、停车场、农贸市场等市政公用配套设施建设等。

记者翻阅长篇文章看到，只字未提地下工程的建设和维护。而此时，一篇警告东黄输油管道存在危险的环评报告已经公示了一年多。

“只关心看得见的民心工程，这也是为什么近几年大城市频频内涝，下个雨就能淹城的最主要原因。”一位不愿具名的北京交通大学教授对《华夏时报》记者表示。

除了主观意愿，还有个客观现实是，地下空间缺乏统一规划，也缺乏主管部门。

“城市地下管线种类有给水、排水、燃气、热力、电信、电力、工业和综合管沟八大类，而这些管线又分属自来水公司、排水公司、燃气公司等几十个单位建设和管理。由于没有统一的管理和协调机构对地下管线进行管理，使城市地下管线建设工作缺少详细的规划设计，‘谁都在管，谁都不管’是目前城市地下管线管理的现状。”中国城市规划协会地下管线委员会副秘书长刘会忠表示。

据悉，与城市地下空间管理直接相关的机构包括国土局、规划委、住建局、电信、电力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪等部门，结果却各自为政：市政行政管理部门负责综合协调管理工作，市规划行政部门负责规划，市建设行政部门负责建设……

向下的难度

日积月累之下，问题开始显现。

目前在我国660多个城市中，只有大约三分之一进行了管线普查，北京上一次普查是在1986年，对于大多数城市来说，地下管线可以说是一笔糊涂账。

“排查工作难度很大，有一些解放前或是文革时期的管线，资料缺失，管线探测仪只能探测到金属管线，对于水泥等其他材质管线毫无办法，常常是挖到管线以后才知道这里有，不得不花费大量时间、精力修补或改道。”郑州市轨道交通有限公司原总工办副主任杨利强对《华夏时报》记者表示。

另一方面，随着城市的发展，管线越来越多，地下空间需求也越来越大。

今年1月，国务院印发的《能源发展“十二五”规划》指出，加强油气管网监管，稳步推动天然气管网独立运营和公平开放，保障各种气源无歧视接入和统一输送；“十二五”时期，新增原油管道8400公里，新增成品油管道2.1万公里，成品油年输送能力新增1.9亿吨。

但这些规划的管线应该建在哪里？杨利强称：“现在高楼都向下挖得很深，动辄是地下两三层、二三十米。地铁、管线不得不回避这些高楼。”

上有地基，下有地铁，使得新建管线难度增大。“光缆电缆等较细的管线还好，但像下水道、供热主管道等几乎能跑小汽车的管线，新建难度很大，要避开下面的地铁和上面的地下商铺，只能绕道或修得更深。”北京市规划委主管管道批示的基础二处工作人员称。

而缺少对地下空间开发和利用的相关法律规定则让地下空间的发展利用充满了随意性。

“由于地下空间开发利用方面的专门立法尚属空白，现行国家法律和地方性法规也没有明确地下空间建设用地审批和权属管理，因而在地下空间开发利用中暴露出很多问题。”广州市国土房管局工作人员表示。

李学义则表示：“有效管理地下管线，单靠行政的力量是不够的，要呼唤法制。”