新改革时代下的新型城镇化六问六答

十八届三中全会给新型城镇化指明了发展路径。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。而在城镇化过程中，如何避免单纯的“房地产化”，让“上楼”后的农民在户籍、社保、医疗上有所保障，城乡要素怎样实现双重循环，都需要在今后的改革中做出“答案”。

1 农村集体用地哪些可以推向市场？

《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。与十七届三中全会“逐步建立城乡统一的建设用地市场”比，逐步两字消失，说明土改速度将加快。虽然城乡土地资源与国有土地一样，可以实现流转入市，但是农村建设用地属性毕竟不同于城市土地，什么样的农村建设用地可以推向市场，土地的用途如何界定，都将是入市的前提与保障……

2 农民享有哪些财产权利？

《决定》提出，要赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。长期以来，包括土地资源在内的农村很多要素所有权未有明确界定，因此很多农民进城务工后，一些土地出现了荒废。这次提出的农民财产权中，农民到底可获取哪些收益对增加农民工进城后的资金储备至关重要……

3 如何防控地方政府发债风险？

《决定》提出，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。

未来十年将是我国城镇化建设的关键时期。业内认为，允许地方政府通过发债等拓宽城市建设融资渠道可以有效地解决地方城市建设资金不足的问题，但同时需要防范可能进一步加剧的地方债务风险……

4 中小城市靠什么吸引流动人口？

《决定》明确，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

伴随着30多年的高速增长，中国城市化水平已经突破50%，而具有本地城市户籍的城市化水平尚不到35%，其差距就是由长期居住在城市、却没有城市户籍的农村流动人口所“贡献”。全面放开建制镇和小城市落户限制，旨在解决这一严峻问题，但相对于北上广等竞争力较弱的中小城市在未来应该如何吸引流动人口落户……

5 农民工同工同酬如何实现？

《决定》提出，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制。完善农业保险制度。鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类实业。统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。农民工同工同酬提倡了多年，究竟该如何实现呢……

6 城市公共服务全覆盖钱从哪里来？

《决定》提出，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。

如果推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，势必会增加人口流入地的财政负担，钱从哪来成为急需解决的问题……

答题一

除耕地外土地都应入市流转

农村集体经营性建设用地狭义上来说包括集体土地用地、农小型园区用地、山地、林地等，以往这类土地不允许市场流转，一般通过当地政府征收、管理、招拍挂等程序来流转。农村集体建设用地市场化改革是长期以来没能涉及的改革，这就使农村土地要素在资源配置中的功能没有得到应有发挥，也影响了城乡发展一体化进程。

中国房地产学会副会长、北京大学教授陈国强分析，允许农村集体经营性建设用地入市是在符合规划和用途管制前提下，因此哪些土地可以流转还需要相关部门进行明确界定。目前市场上较为一致的看法是除了耕地以外，包括宅基地在内的农村集体用地都是可以流转的。目前来看可以流转的这部分土地数量比较有限。

另外，从市场反映来看，农民对此次提出的土地同权同价期盼较大，期待着可以以此享受土地红利。专家认为，此次土地改革是在“加快完善现代市场体系”的前提下提出，说明是把土地资源的配置权真正交给了市场，所以农村集体用地实现与国有土地同权同价将交由市场决定。陈国强说，以后农村集体用地价格将不再是征用土地方单方面决定，农村集体组织、农民都可从中获取收益，但前提是要建立利益合理分享的机制。

答题二

农村资源可以转化为财富

《决定》有关城镇化的新表述凸显出城镇化发展模式与思路的重大转变。以往城镇化是靠工业化大量廉价劳动力来推动，农村各种要素没有有效利用和合理流动，现在提出的城镇化发展方向则是力图盘活城乡之间劳动、土地、资本、技术等要素资源，形成统一开放的大市场，推动城镇化的发展，因此，农民如何从固有资源中获取更多财产权利，将在一定程度上影响农民进城后的生活来源。

中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员胡定寰认为，这次把很多农村不明确的所有权都给出了界定，比如农民宅基地以往不是作为农民财产，不允许出租、买卖，现在宅基地与城里的房产权是平等的，买卖双方的权利都有保障。“将来宅基地既可以在农民内部流转，还可以用于经营目的，比如办农家院等。”陈国强说。

胡定寰还补充道，家庭承包责任制下农民只有对土地的使用权，不能抵押买卖，这就出现村里无偿拿地的情况，未来这种情况将有改观，农民可以把土地进行抵押贷款，在土地耕地性质不变的情况下进行转让。并且，通过建立农村产权流转交易市场，可以让农村各种要素在交易市场进行挂牌，更加公平和透明。而农民财产权的保障，有利于农民用获得的收益到城里去安家立业，更快在城市立足。

答题三

建立双重监督机制

实际上，近几年地方债风险早已被业界视为“走钢丝”的状态。今年国际两大评级机构纷纷下调中国主权债务评级，地方债务风险是其中主要原因。国家审计署2011年发布的全国地方政府性债务审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府的相关债务达到10.7万亿元。而国家审计署副审计长董大胜在今年“两会”上则称，考虑到部分地方债存在一定浮动性，估计目前各级政府总债务规模在15万亿-18万亿元。

中央财经大学财经研究院院长王雍君指出，允许地方发债的前提是过程要透明化，需要双重监督机制。一方面是中央监督，地方政府发债进行城市建设前期肯定需要经过中央审批，中央为地方政府发债把好关，杜绝政府随意发债的情况；另一方面需要完善市场监督，随着市场的成熟，把地方政府所发债务交给市场金融机构进行评级，让投资者对风险有一个清晰的认识，这样就能避免参与的盲目性。

交通银行首席经济学家连平也认为，地方政府有很多的支出需求，不能正常发债的话，就可能会走不正规的融资路，不过允许地方政府发债后，需要建立透明的地方政府债务资产管理体制，应该有制度的安排，才能作为举债的主体，在市场上正常地进入和退出。

答题四

创造就业需求完善基础设施

中国社会科学院经济研究所研究员、区域经济研究专家徐逢贤表示，小城市全放开，中等城市有序放开，大城市确定合理的落户条件，一种先易后难的解决户籍制度的方式，在前期可以有效地推进户籍制度改革。此外，如果一下子放开，可能会出现大量人口涌入大中城市的情况，给当地造成巨大的压力，此举也可以有效避免这种情况。

对于在城市落户的条件，北京大学社会学系教授、博士生导师陆杰华表示，目前国内一些大城市最常采用的就是积分制。但对农民来说，通过积分落户的机会比较小。中等城市要放开落户条件，就要研究合理的方案，不然让农民落户就会成为空话。

对于中小城市如何吸引流动人口落户，徐逢贤认为，首先，中小城市应当大力发展本地支柱产业，创造工作岗位，这样才能吸引人才过去；其次，中小城市要进一步完善卫生、教育、交通、医疗等公共服务，让外来人口有足够的保障。此外，一线城市也应该加快产业布局转移，把一些传统制造业加快转移到中小城市，这样既可以减轻当地的人口压力，也有利于提高中小城市吸引力。

答题五

提高劳动报酬在分配中的比重

近年来，一些用工单位实行不同的劳动报酬分配制度和办法，农民工与正式员工干同样的工作，产生同样的效益，但劳动报酬明显偏低，有的只相当于本单位同岗位职工的50%左右。虽然各级不断加大拖欠工资治理力度，但拖欠农民工工资顽疾仍然存在。并且，包括农民在内的劳动报酬在生产要素分配中的比重偏低，造成了收入差距加大。

相关统计数据显示，自2000年以来我国收入差距已经超过基尼系数标志的警戒“红线”，并继续呈现攀升态势。同样是劳动性收入，普通工人和垄断行业职工却差异悬殊。而工资是工人尤其是农民工的主要生活来源，如何提高农民工的工资收入，对农民工更好地融入城市将起着关键作用。

对此，专家表示，农民工同工同酬，保障农民工劳动报酬权，首先要规范劳动报酬分配，要求用人单位吸纳农民工就业，要与本单位同岗位职工实行相同的劳动报酬分配制度和分配办法，同时让农民工享受社保等同等福利。对那些拖欠农民工工资的行为，要建立相关的惩罚机制，同时在建设领域和欠薪多发行业普遍建立用人单位缴纳工资保证金制度。

答题六

财政转移支付同农业人口市民化挂钩

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员段成荣认为，城市公共服务全覆盖是非常好的制度设计，着眼于人的可持续发展，解决农村人口进城后的问题，对于他们身份转变后的利益和待遇有一个兜底保障，逐渐消除城乡二元结构形成的不公平，也直接关系到户籍改革能否成功以及城镇化质量能否提升。

对此，《决定》提出，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。十八大报告此前也明确，在今后要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。

陆杰华此前也表示，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制也是此次改革的一大亮点。根据此次改革内容，不论是在小城市、中等城市还是大城市，甚至特大城市，只要农民在城市中有正当的职业，就应该享受应有的社会公共服务。但现在一些城市希望农民进城务工，却不愿意给农民提供相应的服务，比如教育、社保等社会服务都不愿意负担。“如果财政支持能跟着人走，城市接纳农民的积极性也会大大提高。流动人口应该享受的公共服务，由财政转移支付来解决。”

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