新一轮城镇化规划：再造10个城市群

地方为进入城镇群规划各显神通，而专家则认为，不恰当地用行政权力捏合城市群容易引发“城市病”。国家发改委下属研究机构提供的报告也指出，我国目前仍缺乏跨行政区的城市群合作协调机制。

城市群经济总量与人口总量不匹配是区域差距问题所在

其实早在“十一五”规划纲要就已经明确“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”，十二五规划再次建议，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。

目前我国已经形成了十个城市群，分别是京津冀、长三角、珠三角三个国家级城市群，以及七个已经形成一定规模的城市群，分别是辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原、长江中游、关中、川渝城市群。按照发改委的目标，下一步京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群将向世界级城市群发展，在更高层次参与国际合作和竞争，另外再打造哈长、呼包鄂榆、太原、宁夏沿黄、江淮、北部湾、黔中、滇中、兰西、乌昌石等10个区域性城市群。

上述已经形成的10个城市群并非全部集中于沿海，其中东部地区5个，东北地区1个，中部地区2个，西部地区2个。据统计，这十个城市群面积占全国960万平方公里的10%，人口占全国人口的39.44%，G D P占全国的67.68%。

国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成分析指出，这十大城市群已经成为中国经济的十大支柱，说明发展经济不需要太大的地方，10%的面积承载超过2/3的经济总量。但十大城市群以2/3的全国经济总量只承载了全国1/3的人口，这是区域差距的问题所在。

肖金成建议，要实现区域协调发展，一个途径是产业转移；另一个途径是人口转移，目前城市群中的大城市人口压力已经很大，但中等城市和小城市还有很大的空间，十大城市群承载更多的人口将可以缩小区域之间的差距，“城镇化要解决人往哪里去，其实是人往城市群转移”。

国家发改委参与政策制定的相关负责人透露，下一步我国将把城市群发展作为引领区域发展的龙头，发挥其推动区域协调发展和国土空间均衡开发的重要作用。

多地城市群竞逐国家第四增长极

此前，东北、广西北部湾、成渝、中部、西北关中等地区均提出过中国第四增长极的提法，希望晋级国家级城市群，打造我国区域经济的第四增长极。而湖北、江西、湖南、安徽四省目前正在联合打造长江中游城市群，也希望争取国家发改委将其上升为国家战略。

记者从接近政策制定的人士处获悉，目前在国家城镇化规划制定过程中，多个省份都希望自己省份内的区域中心城市纳入城市群规划，已经纳入城市群规划的部分地区还希望晋升为国家级城市群，于是出现了多地竞逐城市群指标的现象。

业内人士分析预测，有的省份担心没有城市纳入城市群发展规划，今后在申请项目和经济发展中会受到冷落，于是最终的城镇化规划很有可能会顾及均衡性，城市群数目出现扩围，城市群布局相对均衡。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎日前撰文指出，目前，一些省、市纷纷以省会、地市为中心、提出要构建各种不同的城市群。应该指出，城市群也存在着发展质量的问题，简单依靠在规划图上画圈圈，以及不恰当地通过行政力量捏合的许多所谓的城市群，存在许多问题，将会演变成未来的“城市群病”，主要表现在：一是有的地方的城市群规划不切实际地夸大资源的向心集聚，规划的科学性较差。二是城市群内部缺乏沟通协调机制。三是存在着重经济、轻生态的问题。四是城市群人口承接的功能没有完全发挥。

肖金成分析指出，城市群应该是在特定的区域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境和交通条件，以一个或几个特大或大城市作为区域经济的核心，城市个体之间的内在联系不断加强，共同构成一个相对完整的城市“集合体”。以上条件不具备的区域就很难发展为城市群。

专家观点

部分城市因竞争而有意识构筑封闭体系

南都记者此前获得的国家发改委内部调研报告显示，我国跨行政区的城市群合作协调机制缺乏。报告指出，在现行城镇行政体制下，不存在行政隶属关系的城市区域之间存在着严重的行政分割现象，基于地方利益的考虑，各地城市政府之间存在着激烈的非合作博弈，使得各城市政府之间的横向合作关系受到严重阻碍。

部分城市政府在行政区域范围内构筑自我封闭、自我配套的经济结构体系，有意识地限制生产要素的跨行政区自由流动，制约了区域性的公平、有序与自由竞争的统一市场形成，更限制了城市群、城市圈、城市带的发育壮大。

在省辖区内的城市群合作协调方面，以长株潭城市群为例，尽管先后成立了“长株潭一体化办公室”、“长株潭党政领导联席会议制度”和“长株潭政府部门专题联席会议制度”等市际协调机制，但缺乏行政约束力，无法落实到具体的产业布局、社会管理、制度安排等领域。与此同时，尽管也成立了“长株潭办”、“两型办”等省级协调机构，均由于存在行政级别不高、缺乏必要的权威性与行政手段等问题，难以有效推动长株潭一体化较快发展。

对于跨省区的城市群合作协调而言，以长三角城市群为例，目前虽然已经建立了“长三角地区合作与发展联席会议”、“联席会议办公室”、“重点合作专题组”、“长三角地区城市经济合作组”等办事机构和协调机制，但这些协调机制均为非约束性，总体尚处于探索阶段。

有接近发改委的专家接受南都记者采访时透露，“行政壁垒看不见，但摸得着。”据介绍，中部某省要打造3+5城市群，有专家建议将邻省靠近该城市群的一个城市纳入规划范围改称3+6城市群，但该省在制定规划时并不接受这个建议。

城镇发展要从“以大管小”转向以大带小

对于促进城市群一体化发展，国家发改委下属研究机构提交的研究报告指出，现行城市行政区划管理体制使得各城市以邻为壑，生产要素难以实现跨行政区流动，公共基础设施呈碎片化状态，难以共建共享。

研究报告建议，要建立一个能够承担跨区域城市群协调职能的权威机构。跨省(区)区域的城市群由中央政府设立省际间城市群协调管理委员会，省(区)范围内的城市群由省级政府设立省内城市群协调管理委员会。这些机构主要在城市群的公共基础设施、土地规划、环境管理、经济发展等方面享有管辖权，而且还将逐步制定和实施统一的户籍制度、就业制度、教育制度、医疗制度和社会保障制度等地方性法规制度和政策标准。

此外，城镇发展要从“以大管小”转向以大带小，通过改革将公共资源和公共权力协调用于不同规模的城镇发展，大城市应打破行政壁垒，按照区域一体化和发展城市群的思路，将基础设施和公共服务不断向周边中小城市延伸，形成以大带小效应。

城市群并非解决未来我国城镇化问题的全部承载区域，研究指出，我国尚有约80%的国土面积在城市群之外。这些区域城市数量少，规模小，没有中心城市的辐射和带动，经济很难发展起来，居民也很难富裕起来。

目前提交给国家发改委的研究报告对此问题的解决思路是，在城市群以外地区培育区域性中心城市，将城市群之外的地级城市的大多数发展为区域性中心城市，一些城市数量少的地区，应将区位条件好，腹地比较大的县级市培育为区域性中心城市。据不完全统计，这类城市一共有150多座。

参与城镇化决策的发改委官员透露，对中小城市来说，要分类制定发展模式，一类是城市群内的中小城市，关键是要提高发展的质量，发展得好可以分散特大城市的疏导作用；第二类是城市群外的中小城市，要加以有序地发展，而不是摊大饼式地扩大。

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