文物局局长就《关于做好旅游等开发建设活动中文物保护工作的意见》答记者问

2012年12月20日，国务院出台了《关于进一步做好旅游等开发建设活动中文物保护工作的意见》（国发[2012]63号）（以下简称《意见》）。为加强贯彻落实工作，2013年1月25日，国家文物局和国家旅游局联合印发了《关于贯彻落实<国务院关于进一步做好旅游等开发建设活动中文物保护工作的意见>的通知》（文物政发[2013]1号）（以下简称《通知》）。在各地陆续开展《意见》和《通知》贯彻落实工作之际，国家文物局局长励小捷就有关问题接受了本报记者专访。

记  者：国务院《意见》出台的背景和主要精神是什么?

励小捷：随着人民生活水平和精神文化需求的提高，各地积极依托文物资源发展文物旅游及相关产业，使文物保护和利用成为促进区域经济发展的新亮点。譬如，北京故宫、秦始皇陵兵马俑、承德避暑山庄、敦煌莫高窟、丽江古城、平遥古城、杭州西湖等，每年吸引千百万国内外参观游览者，一方面提升了旅游的内涵与品质，另一方面也促进了文化遗产的保护与传承。

同时也要看到，一些地方在旅游等开发活动中不遵循文物保护客观规律，未能妥善处理文物保护与旅游发展的关系，出现了将国有不可移动文物作为企业资产经营、过度开发利用文物、甚至破坏文物等违法违规行为，造成了不可挽回的损失和十分恶劣的社会影响。这些问题引起了党中央、国务院高度关注。为此，国务院办公厅多次召集有关部门进行调研和研讨，对调研情况、问题和建议进行反复研究，认为在城镇化进程加速和积极推动旅游等开发建设活动的背景下，由国务院出台相关文件，提出做好旅游等开发建设活动中文物保护工作的具体意见，是十分必要的。

《意见》重申了文物保护法律法规的相关规定，要求各地各有关部门严格履行涉及文物的旅游等开发建设活动审批，合理确定文物旅游景区游客承载标准，加大对文物保护的投入，加强对文物旅游的指导和监管。特别考虑到在旅游等开发建设活动中，法人违法的情况较为突出，《意见》进一步明确了地方各级人民政府和相关部门的文物保护责任，要求在旅游等开发建设活动中确保文物安全，不断推动文物事业和旅游业健康有序发展。

记  者：关于贯彻落实《意见》等文件精神，国家文物局将开展哪些工作？有哪些具体要求？

励小捷：贯彻落实《意见》是国家文物局2013年度的重要工作，也是今后一个时期全国文物系统的一项重要工作。

今年是《意见》出台第一年，我们的主要任务是敦请各省级人民政府抓紧出台实施意见和方案；督促各地文物部门在当地政府领导下，贯彻落实具体意见和措施，积极自查自纠，促进行业监管，维护良好的文物管理秩序；对发现的重大问题进行实地督导，对违法违规行为进行督察督办。

对《意见》的贯彻落实，一定要抓实抓好,务求实效,避免浮于表面、走过场。各地文物部门要积极向同级人民政府汇报工作情况和发现的问题，要积极会同旅游等相关部门加强检查落实，研究具体问题，提出解决措施，着力解决大事难事。工作中，要进一步宣传普及文物保护法律法规，增强全社会文物保护意识。

3月底前，各地要将《意见》第八条指出的五类违法违规行为摸查情况以及具体处理措施上报。4月底前，各地要将自查自纠情况和整改处理情况上报。

5月初，国家文物局和国家旅游局将各地上报的情况汇总后报国务院；5月至6月，根据国务院安排开展实地督导工作。

记  者：《意见》和《通知》印发后，各地都有哪些举措？还存在什么问题？

励小捷：《意见》印发后，各省级人民政府高度重视，做了不同程度的安排和部署。一部分省级人民政府专门印发了贯彻落实通知和检查工作方案，提出明确要求，细化工作步骤，扎实有效地推动《意见》的贯彻落实工作。各省级文物部门积极与旅游等相关部门沟通协商，还将文件精神传达到世界文化遗产地和全国重点文物保护单位，督促各单位开展自查自纠工作。

但我们也发现，一些地方的工作进度比较慢。有的地方至今未出台具体意见和方案，未开展实质性工作；有的地方文物、旅游部门沟通不足、协调不够；有的地方《意见》传达不到位、不通畅，尚有一些世界文化遗产地和重要的文物保护单位至今不了解《意见》的具体内容等等。

记  者：下一步的实地督导阶段，哪些内容将是检查重点？

励小捷：我们将对各地上报的情况和已掌握的情况进行梳理，对社会关注的热点难点问题进行分析，重点围绕以下内容：（一）各地正确处理旅游等开发建设活动与文物保护的关系，推动文物保护与旅游全面协调可持续发展方面好的做法和经验；（二）文物旅游景区经营性收入一定比例用于文物保护的落实情况；（三）旅游等开发建设活动中，特别是各文物旅游景区实施文物保护工程、在文物周边进行开发建设活动，以及利用文物开展经营性活动时，文物部门依法前置审批的情况；（四）各重要文物旅游景区游客承载标准的制定和执行情况；（五）理顺文物旅游景区管理体制情况；（六）《意见》第八条指出的五类违法违规行为纠正和处理情况。

记  者：《意见》要求文物旅游景区经营性收入要优先用于文物保护，具体比例由地方政府确定。目前，在全国范围内有哪些好的做法？

励小捷：目前，文物旅游景区经营性收入用于文物保护的具体比例在全国没有统一的规定。但各地在实践中有一些可以借鉴的做法。如：《广东省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》明确规定，“利用国有文物保护单位开辟参观旅游场所，其门票收入应当在财政部门的监管下，全部用于文物保护，其中用于文物保护单位的修缮、保养的比例不得低于百分之五十。” 再有一些地方在与文物旅游景区合作单位签署协议时，约定了相关经营性收入一定比例或者一定数额返还用于文物保护的内容。一个基本的原则是，无论确定多少比例或者数额，这笔钱要能够满足文物保护单位的修缮和维护的需要。

记  者：《意见》要求合理确定文物旅游景区游客承载标准，具体应遵循什么样的原则？（下转2版）

励小捷：随着旅游业的持续发展，一些问题愈加凸显，旅游景区人满为患时见报端，成为游客最不满意的问题之一。同时，超负荷的游客给人员和文物造成了极大的安全隐患。近年来，敦煌莫高窟、布达拉宫等单位都制定了具体的游客承载标准，在实践中也取得了很好的效果。虽然各文物旅游景区具体情况不同，但确定游客承载标准时基本可遵循以下几个原则：

一是结合自身实际，综合考虑文物资源状况、文物安全措施、旅游设施容量、游客安全措施、开放空间容量、人均开放空间占用面积和停留时间、游客满意度等因素，确定承载量主要是规定日最大承载标准。

二是在文物易受损区域和游客集中的区域或者时段，可采取增加开放面积和开放时间、合理设计参观线路、增强管理能力、预约或者错峰参观等方式调控游客数量。要制定突发事件应急预案，并做好演练工作。

三是在确定游客承载标准时，应采取专家论证、听证会等方式积极吸纳社会多方意见。

记  者：《意见》中明确指出了五类违法违规行为，对这五类行为的处理原则是什么？

励小捷：《意见》指出的五类违法违规行为主要是法人违法，也是文物执法的重点和难点。据国家文物局统计，法人违法案件比例逐年上升，而对此类案件实施行政处罚和追究责任人法律责任的比例偏低。这类案件仅仅依靠文物部门难以实施有效的查处和整改，很多是需要地方人民政府和相关部门进行查处和纠正的。

按照《意见》要求，由地方人民政府负责检查和纠正五类违法违规行为。具体工作中，对于新近发生的、违法事实清楚的要坚决纠正、一追到底；对于历史形成的要找准依据、逐步破解；对于案情重大、难以纠正的所在地省级人民政府要提出明确意见上报国务院。

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