“高速免费”与公共政策中性

对一项公共政策及其效应的分析和评判，应当建立在客观、公正的基准之上。这里，一个重要的基准是"公共政策中性"，即公共政策应当面向并对接公共利益，以惠及广大人民群众，而不是仅仅惠及一部分群体或一部分行业，更不是在一部分群体或行业获益的同时，使另一部分群体或行业受损

我们度过了第一个小客车免收高速公路通行费的长假。对"高速路节假日免费"政策以及因免费而生的种种现象，从中秋节即长假第一天起，赞扬的、批评的便各执一词，好不热闹。

笔者以为，对一项公共政策及其效应的分析和评判，应当建立在客观、公正的基准之上。这里，一个重要的基准是"公共政策中性"，即公共政策应当面向并对接公共利益，以惠及广大人民群众，而不是仅仅惠及一部分群体或一部分行业，更不是在一部分群体或行业获益的同时，使另一部分群体或行业受损。

谁会受益？谁会受损？

"高速路节假日免费"的直接获益者是自驾车和公车的车主，尽管公车对是否收费并不敏感，但在今年中秋国庆期间，它们有相当部分上路了。本来，长假是旅游"黄金周"，高速免费无异于"火上浇油"，于是出现了路上的"堵车一日游"、景区的"进得去、出不来"，而且许多景区的餐饮住宿严重供不应求，结果，广大游客无谓地损失了时间，旅游质量打了不小折扣。受到这样的负面影响的游客，都是高速免费的直接受损者。不过，在这些受损者中间，一部分是自驾车或公车的车主，他们在受损的同时也有获益；另一部分如乘坐大巴出行的人则是净受损。当然，如果自驾车车主因堵车的时间损失和旅游质量损失大于减少收费的获益，那么，他们也是净受损。事实上，自驾车车主的时间机会成本比较高，发生这种净受损的可能性是很大的。

如果上述分析成立或基本成立，那么，"高速路节假日免费"的主要受益者就是旅游景点、宾馆饭店和旅行社等与游客消费有关的行业。全国假日办发布的《2012年中秋节国庆节假日旅游统计报告》显示，8天长假期间，全国各地共接待游客4.25亿人次，比2011年的"十一"黄金周增长40.9%；实现旅游收入2105亿元，增长44.4%。但井喷式的增长给旅游行业带来的就是"福音"吗？显然不是。业内人士告诉我，长期以来，中国旅游行业和其他有关行业，总是较多地受到政策的扰动，一年主要做几个时段的生意，这给行业平稳、持续发展带来了诸多不利因素。

彰显公益属性能否有"普惠制"？

这次"高速路节假日免费"政策甫出，就有路桥公司出来"喊冤"，似乎自己成了最大的受损者。其实不然。这是因为，中国目前的路桥行业是一个政策打造出来的"自然垄断"行业。既然是自然垄断行业，其价格就要受政府主管部门的规制。这次"高速路节假日免费"的政策，是主管部门对社会各界诟病高速公路收费的一个回应，只不过这种回应方式值得探讨，必须改进。

高速公路减少收费，乃至因地制宜逐步取消收费，是利国利民的大好事。但是，减少或取消收费的方式和进程需作合乎时宜的选择。交通运输部官员说，实施重大节假日小型客车免费通行，能够直接惠及广大民众，让人民群众充分享受公路交通的发展成果，以实际行动回应公众诉求，进一步凸显交通运输行业"修路为民"的核心价值，彰显收费公路的公益属性。可事实上，"高速路节假日免费"只惠及了一部分民众，却影响了大部分民众。我在这项政策推出后即提出，目前可取的办法应当是减少收费占路桥经营全部收入的比重，并以此作为降低现行高速公路收费标准的参照，如此，不仅惠及7座及以下小型客车，而且将惠及农民工和广大低收入者的主要交通工具大巴，还将惠及所有货运卡车，对降低居高不下的物流成本多少起些作用。这么做是"普惠制"，抑或国民待遇。

公路违规转让等行为必须纠正

我认为，近年来，政府在高速公路收费问题上做的最具实质性意义的一件事，是今年4月交通运输部、国家发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办联合下发通知，禁止将政府还贷公路违规转让或划转成经营性公路。文件指出，"禁止以体制调整、资产重组、有利融资等名义，违反《收费公路管理条例》等有关规定，将政府还贷公路，包括在建或已批复可研但尚未开工建设的政府还贷公路，转为经营性公路，随意变更政府还贷公路属性"。这将从源头上扭转中国高速公路的自然垄断倾向，不至于使高速公路收费无止境。

修路架桥当然需要大规模的资金投入。主张路桥上市或转让经营权的人会说，这是在筹集资金啊。我的观点是，在居民具有较高储蓄倾向的中国，修路造桥的资金，除了项目资本金从财政收入中拨付，主要应从发行债券和银行贷款中来。通常的做法就是贷款或发债修路、收费还贷（债），一旦还贷结束，就停止收费，还高速公路公共物品的本来属性。可能，在公路网体系尚不完善的时候，具有排他性的收费对防治拥堵有一定作用，但这个意义上的收费，必须全额进入国库。还要指出，由于高速公路的消费可以分割，在现实生活中，每部车辆行驶导致的道路损耗，是按行驶里程通过汽油价格，或按年度向每辆车收取养路费得以弥补的。总之，修路成本、使用成本及其补偿一清二楚。但如此简单的事，现在何以搞得那么复杂？就因为筹资方式选择错误。

有两种比较典型的错误方式：其一，收费还贷的期限已到，但公路经营权已被卖给一家公司，这一合同的时限未到，还得让这家公司继续收费。在我国，高速公路经营收入数倍于动态投资的情形比比皆是。其二，以某一条或几条高速公路的路权为经营对象，将其溢价，成立上市公司。显然，这一被溢价路权的期限，是大大超过收费还贷期限的。一如上述，目前我国有19家路桥管理类上市公司，它们以路桥收费为主业，近年来随着公路收费节节攀升，其收益亦在暴涨。而且在收取通行费赚得盆满钵满之后，它们以此为资本，开始涉足房地产、金融等行业。这真是令人匪夷所思。

公共利益不能成为私人机构的摇钱树

这两种错误方式都是以路权交易为基础的。政府部门与公司交易路权，或以路权为经营对象发起成立上市公司，都以赋予公司对高速公路收费的权利为前提。这里有两个问题需要讨论：第一，高速公路的路权是公共权利（公权）还是私人权利（私权）？显然是公权。这是因为，高速公路建设在公有的土地上，其项目资本金来自财政拨款；高速公路具有公共物品的性质，只有当其作为公共物品存在时，才能达到最大化的效率，同时达到最大化的公平。

第二，公权可以通过转让或上市给公司营利吗？答案当然是否定的。这些拥有高速公路收费权的公司，形成了一个自然垄断行业：用收费权排他，不给钱就不让过；收费权本身又是很高的进入门槛，进而形成非竞争性。就像美国经济学家曼昆所说，不拥挤的收费道路是具有排他性和非竞争性的自然垄断。而且，高速公路是不能移动的，有收费权的高速公路行业具有典型的区域垄断特征。正因为如此，世界各国较少有路权的市场化交易，或让高速公路上市的案例。人们有理由要求：公共权利、公共利益不能成为私人机构的摇钱树；不能在防止或解决垄断问题的同时，再活生生造出一个"自然垄断"的行业。

上面提到的今年4月五部委关于禁止将政府还贷公路违规转让或划转成经营性公路的文件，开始了对这项非中性的公共政策的纠偏，十分必要，惟愿有效执行。这也以一个典型案例的形式告诉我们，当政府转型为服务型政府后，政府中性、政策中性是至关重要的，这关系到经济的持续发展、社会的长治久安。

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