三重因素制约新型城镇化之路 政策性藩篱待突破

江西一些县市在户籍、城乡福利待遇一体化等方面进行了大胆探索与突破，但以现有政策衡量是踩着黄线，甚至越了界

近年来，江西城镇化进程呈现出不断加快的基本态势，但城镇化进程落后于全国水平，也落后于工业化进程，出现“倒挂”现象。

江西一些县市大胆探索推进新型城镇化，依靠产业推动，让利于民，加快旧城改造；突破户籍限制，加快城乡发展一体化，其经验对推进中部地区城镇化具有重要参考意义。但江西的实践也显示，当前城镇化仍面临政策性制约因素，需要进一步破除体制机制障碍，以产业发展为龙头，科学规划，创新城乡土地管理机制，深化户籍制度改革，整合优化政策资源。

各方多模式创新突破

2011年江西人均GDP约合3898美元，工业化率为48.5%，但城镇化率仅为45.7%。城镇化发展滞后于全省经济发展水平。为此，江西部分县市积极推进新型城镇化，摸索和总结出了不少有效做法。

――让利于民实现和谐拆迁，加快旧城改造，推进新型城镇化。南昌市湾里区生态资源优势明显，是国家级风景名胜区和国家森林公园，却守着青山绿水受穷，城镇设施严重老化，产业难引进，被南昌市民称为市区的农村。
　　
2011年开始，湾里区大面积开展旧城改造。在前年底完成45万平方米旧城改造拆迁的基础上，今年4月份开始，湾里区用一个月时间完成了55万平方米拆迁工作，实现了平稳拆迁。湾里区委书记周林说，让利于民是新型城镇化建设的根本。湾里区旧城改造中对拆迁户“拆一还一、就地还建”，面积超过部分以每平方米不足千元的成本价售给拆迁户。拆迁户在等待还建房过程中，政府补贴一定的过渡费或安置费。
　　
通过旧城改造，湾里城市基础设施建设得到完善，依托秀美的自然环境资源“将农村当景区建设，将农家当景点建设”。湾里区旅游业发展迅速，成为周边城镇居民的休闲后花园，带动了大批农村人口进入城镇就业和安居。目前，湾里区核心景区的太平镇人口由两三年前的2000多人增加到了现在的10000多人。
　　
――经济产业推动，突破户籍限制，引导农民成为市民。广丰县是江西县域经济最活跃的县市之一，工商业发达，大量农民进城创业却难安家。为推进农业转移人口向市民转化，近年来广丰县实施“双保障”工作机制，即保障农民进城“农转非”后，在享受城镇居民同等待遇的同时，保障原有农业户籍相关权益，原有土地承包权、林地经营权、宅基地使用权均保持不变，甚至还可以享有农村计划生育政策。
　　
广丰县委书记倪美堂介绍，“双保障”措施打消了农民“想进城、怕进城”的顾虑。仅2012年，广丰县就新增城镇就业人员和转移农村劳动力2.39万人，初步探索出一条推进农业转移人口市民化的有效途径。
　　
――整体移民搬迁，加快城乡发展一体化。修水县是个典型的山区贫困县，居住过度分散导致人口无法集中，城镇化步伐缓慢。近年来，修水县将深山库区移民扶贫搬迁与城镇化结合，以现有快速发展的工业化为基础，推进城乡一体化，以整体移民搬迁方式让农村人口逐步向城镇集中。修水县委负责人介绍，在同步推进产业发展的基础上，预计到2020年修水县将完成移民搬迁约10万人，建成30万人口规模的中等城市，解决移民扶贫的同时加快新型城镇化进程。
　　
不均衡矛盾突出
　　
江西一些县市对新型城镇化进行了有效探索，但当前城镇化面临的政策性制约因素众多，需要进一步破除。
　　
首先是城镇化发展不平衡矛盾突出，城镇之间缺乏明确的分工和协作关系，造成许多结构性浪费和低水平的自我竞争局面，城镇经济聚集和辐射功能发挥不充分。江西省发改委统计，至2010年底，江西有各类小城镇770个，但档次低、规模小、布局散，服务和带动其周边乡村发展的功能较弱。调查发现，多数小城镇还只是简单的商品交换集散地，发展后劲不足；众多小城镇发展缺乏规划、布局分散，相互之间未能形成明确的分工和协作关系，不仅分散了发展力量，还造成许多结构性浪费，形成低水平的自我竞争局面。
　　
其次城乡差别性政策制约多，虽有突破但难以形成持续合力。记者采访发现，目前江西一些县市已在户籍、城乡福利待遇一体化等方面进行了大胆探索与突破。但一些地方领导告诉记者，一些突破举措以现有政策衡量是踩黄线，甚至踏红线越了界。“我们制定的一些突破性的政策也只能以内部文件形成指导意见，让各个部门参照执行，如果严格套现有政策，都有违规嫌疑。上面顶层制度设计不解决，下面都在冒风险。”
　　
一些县市主要领导介绍，不少农民不愿加入城镇户籍就为享有农村二胎生育政策。做好在就业、计划生育和涉及耕地、农村房产收益等方面的政策的合理衔接，才可增强城镇户口对农民的吸引力。
　　
三是一些位于景区等特定区域的城镇化进程受规划制约严重。南昌市湾里区梅岭镇地处国家森林公园和国家风景名胜区内。梅岭镇党委书记邓万清介绍，梅岭镇作为江西省级示范镇，每年有150亩的土地使用指标，但受国家级风景区不得新开发建设等政策限制，到目前为止没有一亩土地划拨，包括道路修建、学校和景观打造等项目的用地都无着落。
　　
以产业为龙头整合政策资源
　　
江西正处于城镇化加速发展阶段，必须把产业作为城镇化的关键和核心，以产业发展支撑城镇化建设，将政策设计完善与简政放权结合，有效整合现有政策资源，推进新型城镇化进程。
　　
首先依据科学规划，以产业发展支撑城镇化建设，打造特色城镇群，尤其要扶持县城及中心镇建设。江西省发改委价格理论研究所专家组提出，坚持城镇化与工业化相结合、城镇化与农业现代化相结合、城镇化与服务业发展相结合等“三个结合”，实现城镇与产业联动发展，形成城乡产业分工合理、区域特色鲜明的产业发展格局。在推进城镇化建设过程中，把县城作为吸纳农村剩余劳动力就近转移的重要载体，扶持县城及中心镇建设，把小城镇建设与培育特色优势产业结合起来。
　　
其次整合现有政策资源，创新城乡土地管理机制。各地必须结合城乡一体化进程要求，对新农村建设政策目标进行调整，将新农村建设与小城镇小集镇建设相结合。广丰县县长邵小亭认为，可否在监管的基础上增强县一级的土地使用自主权，建立农村建设用地减少与城镇建设用地增加、吸纳农村人口进入城镇定居规模与城镇建设用地增加规模、城镇土地开发整理数量与新增建设用地指标等相互挂钩的土地开发利用机制。
　　
三是深化户籍制度改革，一些突破性的改革可先作为试点推行。采访中几乎所有县市主要领导都提出，要从顶层制度设计角度，通盘协调，放宽中小城市和小城镇户籍限制，将在城镇稳定就业和有固定住所的农民工有序转变为城镇居民，逐步实现其子女入学、公共卫生、住房购置、社会保障方面与城镇居民享受同等待遇，实现农村人口向城镇的有效转移。
　　
四是建立健全城镇管理体制，提高管理者水平。减少和防止用“乡村管理手段治理城镇”现象，通过专门培训，提高城市管理者的管理素质，以适应城镇综合管理、系统管理的要求，提高城镇管理效率。

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