国土部谨慎试点旅游产业用地 仅桂林方案获批

2012年，国土资源部(以下简称“国土部”)选定湖南省、云南省、四川省、新疆维吾尔自治区以及桂林市等5个地区试点旅游产业用地，今年6月，《桂林市旅游产业用地改革试点总体方案》获批，其他地区仍在继续摸索试点。

“旅游产业用地改革试点需要严格的风险控制。”国土部政策法规司相关负责人的一句话点明了国土部在推动旅游产业用地试点工作方面的节奏与考量。

对于旅游产业用地试点整体工作推进的时间表，国土部调控司一人士回应中国房地产报记者称，要根据下一步试点的情况而定。

“在试点过程中，风险控制是非常重要的，一个方案在一个地方做了试点之后，要经过谨慎的评估才能用于其他地方，因为每个地区的差异性是非常大的。对于每一个试点地区，国土部负责人都多次前往调研，严格做好风险把关。”国土部政策法规司一负责人表示。

摸底

开展旅游产业用地试点的思路最早见于2009年4月的《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发〔2009〕41号)中。该《意见》使旅游产业在国民经济中的定位实现了历史性突破。《意见》提出，年度土地供应要适当增加旅游业发展用地，积极支持利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和可以开发利用的石漠化土地等开发旅游项目。

《意见》出台后，国家旅游局把云南省、海南省、四川省等多地作为全国旅游产业综合改革试点省，国土部也开始尝试在一些地区开展土地利用差异化管理试点，并编制旅游土地利用专项规划。

云南省就是重点试点区之一。2009年4月，国土部编制的旅游土地利用专项规划对云南旅游产业在用地政策上进行了支持和倾斜，之后云南各地进行了有特色的尝试。

2010年5月，西双版纳傣族自治州首次尝试对旅游重大(重点)项目用地审批手续实行分类办理。这种办法可以采取只征不转、只转不征、又征又转或征租结合等方式，按照“一次规划、分期实施、分类供地”的原则，办理有关用地手续。

在拿地资金方面也有优惠。西双版纳傣族自治州规定，对旅游重大(重点)项目用地一次性缴纳土地金确有困难的，经批准，可依法约定，分期限缴纳，经有关部门批准，甚至可以通过当地政府委托国有资产管理部门进行出资，以土地使用权作价出资(入股)方式，提供土地使用权。

2012年3月，云南省14个州市的“用地上山”规划通过审查，旅游用地供应量再度加大。然而，一系列的政策倾斜也导致了问题的出现，云南省逐渐意识到旅游用地供需矛盾异常突出。

“有的企业以旅游之名行地产之实，在建旅游项目中，旅游用地小，房地产用地大，没有按旅游项目的功能要求来建设，出现了房地产绑架旅游的现象。部分地区在建项目定位趋同，核心旅游项目少，急需旅游用地规划控制并建立完善旅游项目监督管理机制。”云南省政府在2012年5月做出了这样的思考。

这也是国土部两年多试点摸底发现的主要问题。

2012年5月，国土资源部调控司组织国家旅游局法规司、中国土地勘测规划院、中国社科院旅游研究中心等单位成立联合调研组，到海南省调研旅游产业用地政策改革试点推进情况，以求总结海南旅游产业用地政策改革试点好的做法和经验，研究旅游产业用地面临的突出问题，听取解决问题的建议，深入探讨旅游用地关键性政策问题。

经过各地两年多的尝试和调研，国土部逐渐摸清了旅游产业用地中存在的症结。政策的倾斜使得多地旅游用地总量增长过于迅猛。在旅游业的利好政策下，旅游资源大省纷纷提出了“以旅游立市”战略，短期内集中规划、上马了大量旅游地产项目。这些项目多以旅游产业为名实施圈地，规模均在几平方公里不等。

正是这些问题引起了国土部在旅游产业用地改革方面的审慎。

一年多试点

2013年5月23日，以国土资源部规划司副司长吴太平为组长的调研组一行对桂林市旅游产业用地政策需求情况进行了深度调研，此次调研是国土资源部第五次派调研组对该市旅游产业用地进行的专题调研，也是试点方案批复前的最后一次调研。

一年内5次前往调研，足见国土部在试点工作中的谨慎。

“如果对试点工作各方面把握不好，很容易使试点工作背离初衷。”上述国土部政策法规司相关负责人表示。

经过十余次的易稿，桂林市作为第一个试点成功城市，其规划方案正式获批，然而，业内认为，桂林市的试点工作具有特殊性，并不适合进行全国推广。目前，其他试点城市的相关工作仍在推进中，试点地区的旅游产业地位也随之提升。

据新疆维吾尔自治区旅游局产业发展处处长李伟介绍，2012年，新疆开工建设的旅游项目达498个，计划投资总额达270.74亿元，上亿元的项目有61个，投资总量、规模等均达到历史最好水平。2013年，《新疆旅游业发展3年行动计划》加紧推进，按照计划，2013年～2015年，新疆旅游业将实施旅游收入倍增计划，即到2015年实现旅游年收入千亿元，3年把新疆旅游业打造为千亿产业。

国家对于旅游产业的重视和旅游产业用地的试点工作增加了地方“旅游兴市”的动力，但大跃进式的发展实不可取，国土部谨慎推进旅游产业用地试点的的做法也是为把控风险，防止用地乱象。

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