城镇化:鼓励地方从"重土地规模扩张"转至"人"

近日获悉，年内即将颁布的“国家中长期新型城镇化规划”(以下简称《规划》)中，作为地方财政重要来源的中央财政转移支付的标准将改变。未来我国财政转移支付分配规模将一改之前以户籍人口认定方式，更多考虑常住人口因素，根据常住人口规模进行认定，以做到根据地方实际行动来真正合理分配公共资源。

日前，国家发改委主任徐绍史在向全国人大常委会报告城镇化建设工作时指出，城镇化将以人口城镇化为核心，就是要有序推进农业转移人口市民化，不断提升城镇居民生活品质。而怎样才能把地方政府注意力从之前的“重土地规模扩张”转移至“人”的身上是中央现阶段考虑的重点。

据接近发改委人士透露，未来我国均衡性转移支付的计算将从之前与户籍人口规模挂钩，改变为与常住人口规模挂钩，与吸纳流动人口规模挂钩。真正加强城市政府为进城农民工提供公共服务的财力保障，形成激励吸纳外来人口的长效机制。

据了解，转移支付又称无偿支出，主要是指各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动，体现的是非市场性的分配关系。我国转移支付多是弥补财政实力薄弱地区财力缺口，缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力均等化。

上述人士表示，我国人口流动性较大，地方人口虽有流动但因户籍制度的限制未被纳入流入地户籍的现象普遍发生。而有人流入，地方公共服务配套就得跟上，因此，转移支付以户籍人口为主体时，人口转入地公共支出压力较大，造成地方为外来人口提升基础设施积极性较低。

“改变后，真正实现公共资源跟人走。”上述人士指出，根据人口流入进行转移支付，增加地方接纳转移人口积极性，也更加市场化。例如河南省户籍人口截止到2010年年底时已超过1亿人，但其外出务工人员最多时达1700万人，因此对其转移支付规模就不应按照1亿人设定。

徐绍史在报告中指出，我国现阶段存在大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。例如，2亿多农民工及其随迁家属虽然被纳入城镇人口统计范围，但是却未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务。

因此，为鼓励地方积极接纳转移人口，合理调整政府间收入划分，《规划》在一般性转移支付认定做改变的同时，对专项转移支付认定也做出相应改变《规划》指出，各类与常住人口相关的公共服务，基础设施建设等专项转移支付，也要与常住人口规模挂钩。中央财政和省级财政可设立农业转移人口市民化专项补助资金，根据城市吸纳农民工落户规模，提供城市基础设施和公共服务设施建设补贴。

值得注意的是，前述人士指出，《规划》中仅是未来公共资源分配的改革方向，但具体操作层面仍需相关部门制定相应的政策。

对此，中国人民大学经济学院副院长刘元春在接受《经济参考报》记者采访时表示，应在制度设计时设定是全面覆盖还是部分覆盖，以及确定力度究竟该有多大。

刘元春认为，虽然以常住人口规模进行转移支付是财政分配改革的方向，但由于我国城市经济发展水平极不均衡的现实问题，北京、上海等越发达的城市，对人口吸引力越强，因此，财政分配改革易被人误读成劫贫济富。

“具体实施方案应根据不同地区、不同城市，因地制宜实行。”刘元春指出，应着重考虑人口转入地经济发展程度，转入人口质量与规模等多方面问题。例如上海、深圳等大城市，虽然吸收的转移人口规模较高，但值得注意的是，其吸收的多是高素质精英人才，是对本地经济有较高促进作用。因此，就不应划定至转移支付对象之内。反之，西部等城市，或是中东部中等城市吸收外来人口时，应进行相应补贴。

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