中共上海市委 上海市人民政府关于建立上海市国土空间规划体系并监督实施的意见

近日，《中共上海市委 上海市人民政府关于建立上海市国土空间规划体系并监督实施的意见》（沪委发[2020]13号，以下简称《意见》）正式印发，确立了上海国土空间规划体系的总体框架。为更好地理解文件出台的背景和内涵，市规划资源局从五个方面进行了全面解读。

　　一、《意见》制定的工作背景

　　2019年5月10日，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号，以下简称中央18号文）正式印发，明确了建立国土空间规划体系并监督实施各项工作要求，标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开。为做好党中央、国务院这一重大决策部署的落实落地工作，市委、市政府高度重视，组织专门力量开展《意见》的撰写工作，在认真研究、深入探讨、广泛征求意见的基础上形成《意见》送审稿，近日，《意见》经市委常委会审议通过后正式印发。

　　《意见》明确，上海将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，坚持新发展理念，坚持以人民为中心，坚持一切从实际出发，按照高质量发展要求，全面落实长江三角洲区域一体化发展国家战略，实施好《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（以下简称“上海2035”），建立符合中央要求和地方特点、多规合一的上海市国土空间规划体系并监督实施，发挥国土空间规划在我市规划体系中的基础性作用，为发展规划落地实施提供空间保障，形成以国土空间规划为基础、以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度，全面提升我市国土空间治理体系和治理能力现代化水平。

　　二、《意见》制定的重要意义

　　建立统一的国土空间规划体系，是按照系统性、整体性、重构性的思路，深化我国生态文明体制改革的一项基础性、关键性制度建设，具有里程碑式的意义。对于《意见》的重要意义，可以从以下三个方面来认识。

　　首先，《意见》是上海市委、市政府不折不扣贯彻落实党中央、国务院要求的重要举措。习近平总书记在第十八届中央政治局第六次集体学习时阐明了国土空间规划在生态文明建设中的重要引领地位，并指出“国土是生态文明建设的空间载体，从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发”。党的十九届三中全会以来，中央加快了生态文明体制改革的步伐，针对过去存在的各类规划“打架”问题，通过建立统一的国土空间规划体系等措施，从体制上提出了根本性解决方案。中央18号文要求，“地方各级党委和政府要充分认识建立国土空间规划体系的重大意义，主要负责人要亲自抓”。上海制定《意见》，不仅充分体现市委、市政府的高度重视，而且有利于更好发挥上海在全国国土空间规划领域的引领示范作用。

　　其次，《意见》是上海市规划和自然资源管理工作对自然资源部“两统一”职责定位的制度性落实。《中共中央关于深化党和国家机构改革方案的决定》中明确，自然资源部要履行好“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。陆昊部长在2019年全国两会时细化阐述了“两统一”的内涵，将第一个“统一”明确为自然资源调查监测、自然资源确权登记、自然资源所有者权益和自然资源开发利用四个关键关节；将第二个“统一”细化为国土空间规划、国土空间用途管制和国土空间生态保护修复三个关键环节，其中，第一个“统一”强调了自然资源“所有者”的角色，第二个“统一”强调了自然资源“管理者”的角色。建立国土空间规划体系并监督实施，实质就是将各级自然资源部门作为自然资源“管理者”的角色定位，通过形成具体的管理体制、机制、政策法规等载体来落地做实。

　　第三，《意见》是上海市深化完善国土空间规划体系并全面落实的重要契机。“上海2035”编制过程中，全市根据国家关于总体规划编制改革的要求，按照“两规融合”“多规合一”的总体思路，已先行开展了国土空间规划体系的研究工作，明确的空间合一、时间衔接的规划编制体系已纳入了国务院批复的“上海2035”，以及《上海市委、市政府关于全面实施〈上海市城市总体规划（2017-2035年）〉的意见》（沪委发[2018]19号)中。经认真研究，上海市国土空间规划体系的工作思路和框架体系，与中央18号文完全一致，“上海2035”及全市各层次规划的编制、实施工作，已在国土空间规划体系的框架下开展。《意见》起草制定的过程就是对照国家要求进一步确认和完善“上海2035”已明确的全市国土空间规划体系的过程，根据中央18号文对“上海2035”提出的上海市国土空间规划体系进行再审视和再完善，将已有实践的特色和亮点加以巩固提升，进一步完善和强化各个体系的系统性和整体性，推动规划资源系统深度融合。

　　三、《意见》的主要框架内容

　　按照中央18号文框架，《意见》明确构建由规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系构成的上海市国土空间规划体系，实现规划编制、审批、实施、监管全过程管理。《意见》分为五个板块，共八条。

　　板块一，即第一条“总体要求”，在中央18号文基础上，突出落实市委、市政府工作要求，明确指导思想、总体框架、主要目标和工作原则。

　　板块二，包括第二条至第四条，主要明确建立完善规划编制审批体系的具体工作要求。其中，第二条为“全面完成各级国土空间规划”。提出严格实施国务院和市政府已批准的各级各类国土空间规划；加快制定主城区单元规划，强化全球城市核心功能；完成新市镇国土空间总体规划制定，推进城乡统筹；强化控制性详细规划的实施导向，促进城市有机更新；按需编制郊野单元村庄规划，推动乡村振兴战略实施；分类制定专项规划，保障重点任务和重大工程实施。第三条为“构建国土空间规划分阶段实施的行动规划机制”。每五年滚动编制国土空间近期规划，和五年发展规划有序衔接。依据国土空间近期规划和市委、市政府年度重点工作，制定土地利用、地面沉降防治、高标准农田、林地绿地、湿地、河湖、海洋等领域自然资源保护利用年度实施计划。第四条为“建立全域全要素国土空间管控体系”。聚焦“四条控制线”、规划指标、城市设计三类核心管控要素，明确全市国土空间总体管控要求和各层次规划自上而下的逐层传导机制。

　　板块三，包括第五条、第六条，主要明确建立完善规划实施监督体系的具体工作措施和要求。其中，第五条为“完善国土空间用途管制制度”，在已有工作基础上，进一步明确了国土空间用途管制方式、实施许可、全流程监管等方面的要求。将国土空间用途管制进一步延伸落实到地类变更管理，通过用途管制制度向上落实好国土空间规划“一张蓝图”，向下夯实好自然资源调查监测“一张底图”；同时，进一步健全城市开发边界外用途管制，明确全覆盖和精细化的管制规则。在实施许可方面，进一步整合精简审批事项和审批流程，实现“多审合一”“多证合一”。在实施监管方面，提出将国有建设用地、集体建设用地、农用地纳入全生命周期管理，推动自然资源有效保护和高质量利用。第六条为“建立国土空间规划实施监管和考核机制”，对中央18号文第十四项“监督规划实施”的相关要求作了细化，在强化规划实施监管的同时，建立绩效考核机制，将考核结果作为对各级党委和政府及其部门绩效考核的重要内容，注重强化监督考核和责任追究，坚持党政同责，对各类违法违规行为应严肃追究责任。

　　板块四，即第七条“强化法规政策支撑和技术保障”，适时开展《上海市国土空间规划条例》及配套市政府规章制定工作，推进《上海市城乡规划条例》《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等地方性法规和市政府规章的修订或者废止工作；加快制定或修订各类国土空间规划编制和实施的技术标准；采用国家统一的测绘基准和测绘系统，整合全市各类空间关联数据，完善上海国土空间基础信息平台，作为全市各类国土空间规划管理的统一工作平台。

　　板块五，即第八条“加强工作保障”，明确全市上下要充分认识建立国土空间规划体系的重要意义，科学编制规划，严格执行规划，做到一张蓝图干到底。强调了各级党委、政府、市规划委员会以及各级人大、政协应发挥的作用，具体明确了组织、人事、审计等部门、纪检监察机关、宣传部门、财政部门及规划资源部门的工作责任。

　　四、上海建立国土空间规划体系的工作目标

　　国土空间规划体系的建立是一个渐进的改革创新过程，作为一项系统性、整体性、重构性的改革，并不能一蹴而就，目前上海在规划编制审批体系方面相对比较成熟，今后还要按照国家要求，结合实际不断完善实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系，积极探索符合超大城市的国土空间规划体系，走出一条生态文明背景下高质量发展的创新路径。为此，《意见》主要明确了三个阶段的具体目标和任务。

　　到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系；基本完成各级国土空间总体规划，形成国土空间开发保护“一张图”；推进实施国土空间规划动态监测评估预警机制和绩效考核机制。

　　到2025年，实现各级国土空间规划全覆盖和国土空间统一用途管制；健全国土空间规划法规政策体系、技术标准体系；全面实施国土空间规划动态监测评估预警机制和绩效考核机制。

　　到2035年，实现国土空间治理体系和治理能力现代化，基本形成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市更具活力、更富魅力、更可持续的国土空间格局。

　　五、上海国土空间规划编制审批体系的特点

　　根据超大城市国土空间治理实际，上海以中央18号文确立的“五级三类”国土空间规划为基础，以“上海2035”为依据，提出构建“两个维度（空间维度、时间维度）、三个层次（总体规划层次、单元规划层次、详细规划层次）、四种类型（总体规划、单元规划、详细规划、专项规划）”的上海市国土空间规划编制审批体系。与国家提出“五级三类”的编制审批体系相比，上海的编制审批体系进一步突出了实践特色。

　　1、增加了单元规划层次，包括主城区单元规划、新市镇国土空间总体规划和特定政策区单元规划，这是结合上海超大城市规划管理实际、创新提出的一个规划层次，既是从体系衔接的角度而设置的介于总体规划层次与详细规划层次之间承上启下的一个层次，也是对规划内容和深度的要求，即单元规划层次的各类规划必须达到单元深度，从而发挥对下层次详细规划编制的指导作用，在定位上，单元规划层次更加突出对公共利益和公共资源的保障。

　　中心城单元规划在2003年修改施行的《上海市城市规划条例》以及2011年施行的《上海市城乡规划条例》中均予以明确。为适应上海的治理结构和空间特征，新的国土空间规划体系中仍然保留中心城单元规划，并将编制范围拓展至“上海2035”确定的主城区。作为全市郊区行政管理基本层次和城乡统筹基本单元，新市镇总规既要满足国家对镇级国土空间规划的要求，承接原镇级总体规划和土地利用总体规划的成果要求，同时也在内容深度上进一步下沉，达到单元深度，指导下层次详细规划编制。除了以上两类规划以外，为了与“上海2035”确定的政策区充分衔接，设定了特定政策区单元规划。

　　2、补充了国土空间规划在时间维度上的落实要求。《城乡规划法》明确要求，城市政府制定近期建设规划，规划期限为五年。《土地管理法》也要求，依据规划制定土地利用年度计划。中央18号文虽然没有相应的明确要求，但将国土空间规划定位为“对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排”，国务院对“上海2035”的批复中也明确提出了“分解落实规划目标、指标和任务要求，明确建设重点和时序”的工作要求。因此，在建构上海国土空间规划体系时，延续了上海已有实践经验，加入时间维度的“国土空间近期规划”和“年度实施计划”。其中，国土空间近期规划每五年滚动编制，有序衔接国民经济和社会发展五年规划，充分发挥空间引领和土地保障作用。年度实施计划从单纯聚焦土地资源利用拓展到“山水林田湖草”等各类自然资源的保护利用，突出生态文明背景下国土空间规划体系的改革创新。

　　3、将涉及空间安排的专项规划细分为总体规划、详细规划两个规划层次管理。中央18号文将相关专项规划作为国土空间规划的三大类型之一，并拓展了相关专项规划的内涵，将相关专项规划定位为“对特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护作出的专门安排”，特别是包括了跨行政区域或流域的国土空间规划。可以说，相较《城乡规划法》，专项规划的法定地位得到了巩固和加强。考虑到《意见》管理对象主要是针对上海市域行政辖区范围内的规划，因此，全市国土空间规划体系没有纳入中央18号文中跨行政区域或流域的专项规划内容，重点关注特定领域涉及空间开发保护的专项规划，并按照中央18号文提出“不同层级、不同地区的专项规划可结合实际选择编制的类型和精度”的要求，将涉及空间安排的专项规划细分为总体规划和详细规划两个规划层次管理。

　　总体规划层次主要涵盖全市特定领域、特定系统，详细规划层次则主要涉及重大工程选线选址以及生态空间建设实施等，并直接作为相关建设项目规划土地审批的依据。与中央18号文相比，上海的做法更为精细、更具操作性，并已经运用于规划管理实践多年。实际上，上海对于专项规划一直依据地方法规规定由行业主管部门会同市规划资源局编制，目前，市规划资源局正在牵头优化完善《上海市专项规划（详细规划层次）编制审批操作管理规程（试行）》、《上海市专项规划（详细规划层次）编制技术要求和成果规范（试行）》，从而指导专项规划编制工作。

　　4、探索建立了规划实施监测、评估、维护机制，实现对规划的全过程、常态化、制度化管理。作为一个中长期规划，国土空间规划不可避免地要应对未来发展的不确定性，国土空间规划编制和实施中的管理方式转变则显得尤为重要。通过建立实施监测、评估和维护机制，在实施过程中对“上海2035”的行动、策略不断进行更新和自我修正，及时应对城市未来发展的不确定性和可能性，确保整体目标不发生偏差，这也是“一张蓝图干到底”的本质内涵所在。其中，实时监测科学准确反映总规指标值变动情况，全面反映一个完整年度的城市运行综合体征，发挥反馈预警和决策参谋作用。实施评估分为两类，综合评估全面客观反映总规实施情况，评估规划实施效果，专项评估聚焦总规实施的重大事项、重点领域或重点地区，两类评估将为后续实施工作提出意见和建议。在实施监测和实施评估的基础上，及时系统推进总规内容动态维护，如深化细化下层次规划、完善规划实施政策机制、编制国土空间近期规划等，提高规划的适应性。目前，上海正开展《上海市国土空间近期规划（2021-2025）》编制和年度监测、实施评估工作，探索“上海2035”在时间维度上的落实机制。

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