地方"十四五"文旅规划编制方法

2019-09-27 绿维文旅 标签：

目前，文化和旅游部已经完成“十三五”规划中期评估，正在开展“十四五”规划前期研究、专题调研等工作，并且统筹确定了25个“十四五”规划前期研究课题。绿维文旅认为，各地在《“十四五”文化旅游发展规划》编制的过程中，应该充分体现中长期规划的前瞻性、协同性、实用性，更加强调推进转型发展、创新发展。需要提出地方在“十四五”时期文化和旅游的发展目标、重点任务和政策措施，以成为指导未来五年文化和旅游发展的重要行动纲领。

一、《“十四五”文化旅游发展规划》的“五个一体化”理念

1、文旅经济发展与优化空间布局一体化

随着社会经济的不断发展，文化和旅游逐渐成为推动区域经济结构转型的重要力量。基于各区域间的资源差异等因素，文化旅游经济发展仍存在不平衡不充分的问题。《“十四五”文化旅游发展规划》需要解决的是文旅发展顶层设计和统筹规划的问题，在明确产业发展定位的基础上实现优化空间布局、促进区域一体化发展的目标。遵循文旅经济发展与优化空间布局一体化理念，能够促进文旅产业不断深化融合，提升区域产业综合竞争力。

2、项目用地与国土空间布局一体化

“十四五”文化旅游发展规划涉及各类项目建设用地，国土空间规划应发挥对各类用地的规划引领作用，合理分解、布局不同项目的建设用地。对于重点建设的文化旅游项目优先纳入国土空间规划，确保重点项目的规划空间。遵循项目用地与国土空间布局一体化理念，能够优化文化旅游发展的资源配置，保障重点项目建设，有助于盘活存量土地，实现土地的集约化发展。

3、自然规律与经济规律一体化

《“十四五”文化旅游发展规划》要遵循自然规律与经济规律一体化理念。自然规律方面，发展文化旅游，首先要保护生态环境，划定规划红线和禁止开发区域，顺应自然发展规律，实现文化旅游可持续发展。经济规律方面，文化旅游高质量发展必须遵循经济规律，优化产业发展结构，建立现代化经济体系，不断增强文化旅游产业的创新力和竞争力，实现由要素驱动向创新驱动转变的目的。

4、城市与乡村文化旅游发展一体化

城市与乡村文化旅游资源具有互补性与共生性，乡村文化旅游发展离不开城市消费的辐射与带动，城市文化旅游也离不开乡村的促进和支持。“十四五”文化旅游发展规划应当遵循城市与乡村文化旅游发展一体化理念，在坚持城市与乡村错位发展的基础上，促进城乡各类文化旅游资源的双向流动，以此加快推进城乡融合发展，增强城市居民和乡村居民的获得感和幸福感。

5、旅游发展与文化传承一体化

旅游与文化具有天然的耦合性，在发展中相互渗透、相互依存、相互促进。一方面，旅游的融合为文化传播提供了载体，是文化交流与扩散的有效渠道，拓宽了文化产业的市场空间，是推动文化发展的重要力量。另一方面，文化是提升旅游品质的重要因素，赋予旅游产品丰富的内涵，提升游客的满意度，为旅游创新注入新的活力。因此，《“十四五”文化旅游发展规划》遵循旅游发展与文化传承理念，是产业发展规划编制的必然要求。

二、《“十四五”文化旅游发展规划》编制要求

1、实用性

《“十四五”文化旅游发展规划》要坚持实用性原则，从“五位一体”出发，以文化旅游的高质量发展为要求，在充分梳理文化旅游发展机理的前提下，囊括经济、社会、治理、环境等多方面内容，系统谋划区域文化旅游发展，避免区域处于缺乏文化旅游发展规划或者无效文化旅游发展规划的状态。

2、前瞻性

正确把握区域文化旅游发展的现实基础和发展形势，全面总结文化旅游发展的历史经验及存在的问题，高度重视《“十四五”文化旅游发展规划》编制，把握规划的高站位与全局性，注重规划的战略导向作用，体现科学化、全局化、规范化，增强规划的前瞻性。

3、协同性

《“十四五”文化旅游发展规划》重点解决区域文化旅游发展不平衡、不协调的问题，以高质量发展为前提，立足区域产业和项目需求，强化区域产业发展的统筹协调和密切配合，突出文化旅游要素的互补互融，突出规划的协同性要求。

4、科技性

《“十四五”文化旅游发展规划》应更加注重科技的前沿和引领创新，将先进信息技术运用到文化旅游发展中，引导科学的规划目标设定和规划决策。同时，建立智能化信息平台提高文化旅游发展规划编制和管理的科学性，以科技创新为基础，覆盖从产业规划到开发的全过程。

5、生态性

坚持生态优先是《“十四五”文化旅游发展规划》要坚持的重要原则之一，生态性发展能够保证城市和乡村的文化旅游产业不断朝着绿色发展、精细化发展的可持续发展方向前进。全面践行“绿水青山就是金山银山”的理念，才能保证文化旅游开发立足实际，实现高质量绿色发展。

三、《“十四五”文化旅游发展规划》编制流程

我国从1953年开始制定以五年为期限的国家中短期规划，第一个“五年计划”，就简称为“一五”，然后以此类推。国民经济和社会发展的五年规划制定以来，已经形成了完善的编制流程和编制要求。具体到本次“十四五”文化和旅游发展规划编制，是首个文化和旅游融合发展以来的规划，但是编制流程仍然不变。我们把《 “十四五” 文化旅游发展规划》编制分为全面调研阶段、前期研究阶段、确定思路阶段、规划编制阶段、规划论证阶段、规划上报阶段六个阶段。

四、《“十四五”文化旅游发展规划》创新路径

创新引领、创意驱动，是文化旅游产业打造吸引力、创造力、竞争力，谋求未来长远发展的核心动力源泉。“十四五”文化旅游发展规划，应从基础分析理念、产品开发思路、产业融合发展路径、产业要素的业态结构、空间布局优化和规划实施保障六大方面实现规划创新，为国家、地区文化旅游的发展提供战略蓝图和落地指南。

（一）基础研究理念创新

根据群众规模化、品质化的消费需求和产业融合化、多样化的发展趋势，文化旅游发展规划应构建创新的资源观、市场观、要素观和产业观，从而形成对文化旅游发展基础条件与机遇的科学分析，从而明确文化旅游发展的总体目标、发展战略和重大任务。

（二）产品开发思路创新

依据市场需求和文化旅游的资源类型，创新开发文化旅游产品体系，满足美好生活愿景下的个性化、体验化市场需求。通过创作、创业孵化的途径，深挖文化和旅游契合点，与现代技术紧密结合，推动更多资源转化为文旅产品。

具体而言，应在规划范围内形成以示范项目、重点项目、重点城镇、重点村落为核心的产品结构，积极开发文化新城、古街古村古镇、古代设施、主题公园、遗址遗迹、宗教、民俗、文化产业园、博物馆（或纪念馆）、现代节庆、旅游演艺、影视旅游、工业旅游、文创综合体、研学旅游基地等多元化的文旅产品体系。

（三）产业融合发展路径创新

《“十四五”文化旅游发展规划》要解决两个产业深度融合的问题，就要突破传统的自发性融合模式，使文化资源的保护与传承充分对接旅游市场的消费需求与精神需求，从而赋予传统文化产业以新的经济活力，提升传统旅游产业的内涵品质，实现创新引领下文化旅游“1+1>2”的乘数效应。

从文旅产业融合路径来看，需要实现资源整合、市场推广、业态及产品创新、技术利用、服务功能等方面的深度融合。

（四）产业要素的业态化创新

产业要素的业态化创新，能够挖掘文旅消费的新动能，构建文化旅游产业发展的新动力。旅游业态是在旅游要素下形成的多种多样的发展模式和发展形态，伴随时代需求的变化，旅游业态需要围绕“吃、住、行、游、购、娱、厕、导、智、商、养、学、福、情、奇、文、体、农”十八大要素进行业态化创新。文化业态是以“文化创意”为核心，通过技术的介入和产业化的方式制造、营销不同形态的文化产品的行业，文化业态也需要和旅游融合进行创新发展。

（五）空间布局优化创新

站在城乡融合发展的高度，全面整合跨城乡、跨区域的文旅资源，加快泛文旅产业的集聚性发展，将文化旅游发展规划融入贯彻到城乡建设、脱贫攻坚、土地利用、生态保护等各类规划中，促进文化旅游引领的“多规合一”规划体系取得突破，使文化旅游发展空间成为推动城乡发展要素共享、城乡产业结构升级、城乡风貌及环境优化的载体，形成文化旅游引导城乡一体化发展的空间布局。

按照分类指导、分区推进、重点突破的原则，构筑区域文化旅游目的地集群、新型文化旅游功能区、国家精品文化旅游带、特色文化旅游乡村群落等新型文化旅游空间，在这一过程中，要做到与《国土空间规划》的充分衔接，确保文旅发展空间格局与各类用地规划的协调统一，同时优先保障文化旅游发展规划中重点区域、重大项目的建设用地和规划空间，使文化旅游开发成为引领区域综合发展的催化剂。

（六）实施保障措施创新

政策支持方面，要从财政扶持政策、税费优惠政策、产业支持政策、土地使用优惠政策、信贷扶持政策、水电价格扶持政策等各方面制定文化旅游融合发展、创业创新相关的优惠政策，建立相关部门的协调机制。

规划体系方面，要健全管理机制，从法规层面确保《“十四五”文化旅游发展规划》的权威性。同时，要结合重点文旅项目布局，对交通、市政、环保、能源、防灾等重点领域或薄弱环节进行系统性的专项规划。

人才发展方面，要认识到文化和旅游领域各类人才的意识融合、知识融通、相互交流的重要性，需要通过各种交流和培训、建立文化和旅游专家库、成立文化和旅游教育联盟等方式，为文化旅游发展提供有效的智力支持。

市场机制方面，要通过市场主体的整合、共同品牌的培育、资本整体运营来推动和实现文化旅游的市场机制创新。由具有相关资质的机构牵头，统一制定营销推广计划，为文旅产业的发展提供推介服务。

五、《“十四五”文化旅游发展规划》编制建议

（一）基础研究理念创新