林峰：全域旅游PPP模式研究

2019-09-03 绿维文旅 标签：全域旅游

全域旅游是靠资源、业态、产品、基础设施和公共服务设施支撑起来的目的地综合发展体系，其开发需要海量的资金支持。PPP模式的运用，是在全域旅游建设中政府充分发挥引领作用、企业充分发挥市场敏感度与专业度的重要渠道，有助于破解地方政府资金困局，解决长期以来制约旅游行业转型升级的融资建设问题与经营管理问题。

绿维文旅董事长林峰博士从全域旅游的概念特征及开发理念出发，解读PPP运作在全域旅游开发中的优势，并对全域旅游PPP的开发模式及项目开发类型进行了详细的阐释。

经济新常态背景下，需要通过发展全域旅游来促进旅游业的转型升级。全域旅游是靠资源、业态、产品、基础设施和公共服务设施支撑起来的目的地综合发展体系，其开发需要海量的资金支持，PPP模式正是通过各级政府的主导和统筹，高效配置各类市场资源，发挥企业投资、经营和服务的优势，从而破解地方政府建设资金困局，形成政府与社会资本联动、社会多层次全方位共建共享的格局。

一、全域旅游的概念特征及开发理念

（一）全域旅游的概念特征

根据国家官方定义，全域旅游是指在一定的行政区域内，以旅游业为优势主导产业，实现区域资源有机整合、产业深度融合发展和全社会共同参与，通过旅游业带动乃至于统领经济社会全面发展的一种新的区域旅游发展理念和模式。

从概念中可以看出，全域旅游是一种综合发展的理念，是突破传统的景点旅游模式，解决如何运用旅游产业工具，推动社会发展达到更高层次的重要推手。

（二）全域旅游的开发理念

1、以“旅游+”为核心理念

“旅游 +”是实现全域旅游的最根本措施，也是推动区域经济转型升级的新引擎。其核心在于通过旅游把人有效聚集到目的地，通过与农业、工业、文化、教育、养生、养老等的高度融合与创新转化为消费项目，进而有效带动和整合多个产业发展。

2、全域旅游开发的“新四观”

在全域旅游的视角下，旅游目的地的开发要树立新的资源观、市场观、要素观和发展观，促进全域资源的共建共享、结构化体系化的市场开拓、旅游全要素的多元审视和综合开发、全产业链的整体发展。（扩展阅读：中国旅游日 | 自主旅游时代的全域旅游“新四观”）

3、全域旅游开发的“因地制宜”思维

对不同区位、不同先天资源、不同发展阶段的城市，全域旅游建设的工作重点、方法思路、实现周期、难易程度都有所不同。因此，做全域旅游应立足地方旅游发展条件和发展阶段，着眼于市场要素的配置，有的放矢，立逻辑，找抓手，达目标。

首先，全域旅游的开发必须立足于自身特点，从市场需求出发，开发相应的核心旅游产品。

其次，全域旅游应该在适合旅游开发的区域内，立足地域特色，充分利用“旅游＋”的手段，实现有针对性的产品创新。

二、PPP运作在全域旅游开发中的优势

全域旅游PPP运作的政策支持

截至目前，国家全域旅游示范区仍停留在创建阶段，相关国家部委尚未公布出已通过验收、获得正式命名的全域旅游示范区。可以看出，全域旅游的开发是一个庞大的系统过程，需要在国家政策的指引和市场需求的导向下，形成政府统筹引领、社会共同参与的工作机制，结合在地现状实际和未来的发展要求，探索出因地制宜的发展模式和循序渐进的提升路径。

文化和旅游部、财政部于2018年4月发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，意见中明确提出了鼓励推广政府和社会资本合作（PPP）模式改善旅游公共服务供给，要求以全域旅游示范区为导向，逐步加强旅游基础设施建设，持续提升旅游公共服务供给水平，对一定区域内的厕所、咨询服务体系、旅游引导标识系统、旅游资源保护等与酒店、景区等经营性旅游资源进行整合开发建设。

两部委发布的《意见》，是以供给侧结构性改革为主线、紧扣人民日益增长的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游业发展之间的矛盾、以优质旅游发展为目标的高位战略谋划，通过推进旅游景区、旅游产品、旅游设施等相关建设要素开发中的混合经济模式，能够在改善地方政府资金短缺现状的同时，优化社会资本参与全域旅游开发的环境和渠道，将有利于扩大旅游供给、提升旅游质量，发挥全域旅游在美丽中国、幸福中国建设中的重要作用。

全域旅游发展理念与PPP的藕合性

全域旅游视角下形成的新型目的地，是一个旅游相关要素配置完备和全面满足游客体验需求的综合性、开放式旅游目的地。旅游产业的美好前景吸引着社会资本，同时又亟需突破传统的融资瓶颈，在这一大背景下，全域旅游公益性与商业性的双重性质，具备借力 PPP 模式的天然基因。

PPP模式既是融资概念，更是全域旅游项目运营管理概念。PPP模式的运用，有助于解决长期以来制约旅游行业发展的融资建设问题与经营管理问题，是在全域旅游建设中政府充分发挥引领作用、企业充分发挥市场敏感度与专业度的重要渠道，将成为全域旅游新常态下推动旅游产业升级的动力性抓手。

采用 PPP 模式，可以汇聚社会资本的投资力量，为区域旅游项目开发融资，并且通过提升区域旅游服务质量等软件服务，提高目的地旅游服务的水平。通过规划、投资、开发、运营等一系列的整合，PPP 模式将推动区域旅游产业的转型升级。

旅游设施建设中PPP模式的必要性

基础设施与公共服务建设，是当前旅游发展乃至区域综合发展的重要基础性工作，尤其是全域旅游的发展，要求旅游交通网、智慧旅游网、公共服务体系网三网合一，构建全域覆盖、全面发展、具有目的地结构体系的全面性服务架构。

旅游基础设施与公共服务设施的投融资模式一般是政府投资，以特许经营的方式，形成三种情况：

一是完全无收益的旅游公共产品，其费用由政府全额承担，如旅游公共交通；

二是有一定收益，但存在巨大资金缺口的公共产品，通过政府弥补缺口的方式，进行特许经营；

三是完全能够自主经营并实现回报的公共产品，通过特许经营，衍生出旅游产业链，从而实现盈利，形成可持续经营结构。

前两种情况，存在“周期长、投入大、持续维护、回报收回难”等建设难点与瓶颈，而PPP投融资模式将有助于解决这一困局。基础设施与公共服务设施建设由政府主导，由社会资本运营，形成“土地整理、基础设施建设、公共设施建设、物业项目开发、特许经营服务、产业发展服务、其他综合服务”的项目结构，全面提升运营管理水平，可发挥政府政策支持和企业市场化运作的双重优势。

1、旅游交通设施——构成“道路+节点”的服务结构

在全域旅游下，旅游交通网络是空间整合非常重要的一环，是推进全域旅游建设的重要抓手。通过导入PPP模式，旅游交通设施能够突破传统的政府修路形式，修建风景道、自驾道、运动道、休闲道、文化道、赛道等特色道路，形成“大尺度的景观节点+服务节点+休闲度假点+软性活动”的核心结构。

从投资回报角度而言，旅游道路应在服务理念创新的前提下，遵循“道路是硬件，节点是重点”的原则，针对市场进行节点与服务模式的产品化设计，形成度假村、营地、服务站点、驿站、餐饮，户外活动区等多样化的产品，构成收益回报结构，最终构建旅游道路服务体系。

2、旅游环境卫生设施——创新商业模式

旅游卫生设施覆盖范围广，经济投入较高，因此基于生态化和科技化的有效利用，通过导入PPP模式形成市场化的连锁经营结构，是卫生设施最重要的提升方向。

目前政府主导、多部门协作的投资运营模式存在着后期运营不积极的弊端，很多城市和旅游目的地开始尝试PPP模式，并通过后期市场化运营实现盈利。市场化运营主要通过广告价值、附加服务和配套商业等三大途径实现。

3、信息化设施——智慧化应用和管理

近年来，信息化设施对旅游业而言逐渐也成为核心支撑和重要组成部分。信息化设施的建设最重要的是要依托硬件形成智慧化监测、监控，实现数据应用和智慧管理，形成面向游客的智慧化旅游服务和面向运营商的智慧化管理。

因此，导入PPP模式，通过政府与专业化信息、科技企业的联动合作，能够形成区域良好的智慧旅游环境，基于电力、电信、网络的设施建设，通过物联网、云计算、高性能信息处理、智能数据挖掘等技术在旅游体验、产业发展、行政管理等方面的应用，使旅游物理资源和信息资源得到高度系统化整合和深度开发激活。

4、旅游公共服务中心——提升综合功能

传统的企事业单位管理的旅游集散中心已经难以满足大众旅游、自主旅游时代游客的多样化服务需求，因此，旅游公共服务中心建设的过程中导入PPP模式，由单一的政府运营逐渐向市场化运营的旅游公共服务中心转变，既满足游客集散、目的地宣传、导游服务、公共管理等功能，还满足游客体验、商业服务等综合功能，是兼顾公共服务与旅游盈利的有效手段。

三、全域旅游PPP的开发模式

SPV（特殊目的公司）是PPP项目的具体实施者，由政府和社会资本联合组成，主要负责项目融资（融资金额、目标、结构）、建设、运营及维护、财务管理等全过程运作。

政府部门（或政府指定机构）通常是主要发起人，通过给予某些特许经营权或一些政策扶持措施来吸引社会资本并促进项目顺利进行。在PPP模式中的职能主要体现在：招投标、特许经营权授予、部分政府付费、政府补贴、融资支持基金（股权、债权、担保等形式的支持）、质量监管、价格监督等方面。

社会资本也是主要发起人之一，同政府指定机构合作成立PPP项目公司，投入的股本形成公司的权益资本。社会资本可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体，主要包括私营企业、国有控股企业、参股企业、混合所有制企业。

金融机构在PPP模式中主要提供资金支持和信用担保，也可作为社会资本参与投资。由于全域旅游项目的投资规模大，在PPP项目的资金中，来自社会资本和政府的直接投资所占比例通常较小，大部分资金来自于金融机构。向 PPP 模式提供贷款的金融机构主要是国际金融机构、商业银行、信托投资机构。

成立 SPV 公司作为全域旅游开发主体

PPP 模式下，政府下属机构或公司、投资主体、金融机构或其他投资人通过组建SPV（特殊目的实体），投资和运营相关项目；政府负责政策规划制定和实施，是项目整体调节和监督者（调节项目进入资本的盈利空间，各方利益关系）；社会资本参与者通过谋取企业合理利润，提高更专业的项目设计和后期运营管理服务，以及获取部分项目运营权，实现综合效益；对金融机构来讲，如果只是提供资金（为项目公司融资）的间接参与，则收益来源主要是贷款利息。如果作为社会资本的直接参与，则可与政府、社会资本签订三方合作协议，最终享受项目运营收益分成或政府偿付费用。详见图1。

图1 成立PPP公司作为全域旅游开发的主体

以PPP引导基金推动旅游产业升级

未来，全域旅游设施项目通过PPP模式包装，政府的基础设施投入和民营的商业化投入相结合是大势所趋。一般来说，这一投入将遵从二八定律，即 20% 由政府和国有企业投资，引导 80% 的民营资本投资，并通过融资杠杆，推动区域旅游产业升级开发。这将成为旅游得以发展的基础。详见图2。

图2 以PPP引导基金推动旅游产业升级

回报机制

采用PPP模式的旅游项目内容侧重于环境提升、基础设施改造等，通过提供公共产品及服务，使用者付费来回收投资及获取基本收益，还将非经营性和经营性项目整体打包，满足社会资本的收益平衡、减少政府负债，提升当地人民收入水平。同时，通过使用者付费和政府可行性缺口补贴相结合的回报机制，减轻项目整体风险。可设置合理的超额利润分配机制以及运营绩效考核机制。详见图3。