“点状供地”获批，特色小镇用地迎来新思路

 作者：朱婷

取地问题一直是特色小镇与田园综合体项目面临的痛点难点。此前，大量房企涌入特色小镇以“产业”名义圈地，致使中央及地方收紧政策，严控特色小镇用地指标，叫停带有“房地产倾向”的特色小镇与田园综合体，大量项目的取地一度陷入停滞。

为实现乡村振兴战略，推进乡村休闲项目的建设和发展，浙江省落地政策（浙政办发〔2018〕64号），推行“坡地村镇”建设，推广“点状供地”模式，这也是当前国内用地探索的新举措之一。

“点状供地”与“坡地村镇”建设

（一）浙江64号土地文件解读

近日，浙江省出台《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》（浙政办发〔2018〕64号，下文简称《意见》），《意见》将于2018年8月1日正式施行。

从《意见》内容来看，浙江省提出“坡地村镇”建设，并提出实行“点状布局”的模式。这一政策已经过浙江省的多年实践，并将为乡村生态休闲、度假旅游等项目的取地用地提供很好的机会。《意见》相关解读如图1。

“点状供地”或文件中的“点状布局”是什么呢？

“点状供地”通俗解读为：建多少，供多少，用多少土地指标，算多少容积率。采用点状供地的方法，将项目用地区分为永久性建设用地和生态保留用地，其中永久性建设用地建多少供多少，剩余部分可只征不转，按租赁、划拨、托管等方式供项目业主使用。项目容积率按垂直开发面积部分计，不按项目总用地面积计。

（二）点状供地发展沿革

“点状供地”模式最早是用于荒地滩涂等的开发。浙江是全国首批开展低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用的试点省份之一，在“点状供地”相关方面做出了相关探索——“改补结合”，并于2006年推出了相关政策，但仅限于低丘缓坡的开发利用，还未升级到“坡地村镇”建设中的“点状供地”。2018年8月起，浙江省正式出台，要求在“坡地村镇”建设中推广“点状供地”。

从低丘缓坡的“改补结合”，到坡地村镇的“点状供地”，历经了十几年的实践，土地政策的发展可以分几步走。

（三）点状供地优势

与传统供地方式相比，“点状供地”的优势有三点：

首先，在特色小镇与田园综合体等乡村休闲项目中，传统整片式供地方式，由于项目占地较大，用地多，容积率低，政府供地紧张，以及农转用、占补平衡指标等问题，使得项目难以落地。

其次，建设乡村休闲、乡村旅游项目，一般出于环境和景观营造的角度考虑，设施设计属于较小型且分散，按传统的成片用地的供给方式，会造成很大的土地浪费。

第三，传统供地方式对资金要求过高，而乡村休闲、乡村旅游项目资金回报期又较长，投资方再有钱也难免感到犹豫和吃力。因此，点状供地更符合现实情况，有利于特色小镇与田园综合体项目的发展。

因此，“点状供地”比大块整块拿地的模式更节约用地，更有利于乡村休闲项目的落地建设。所以在项目中，“点状供地”是更容易取地的一种方式

“点状供地”案例

H特色小镇项目是“点状供地”的一个典型案例：项目总占地面积1163亩，实际建筑面积6.2万方，容积率0.88，建筑密度40%。项目主要包括36栋民宿建筑，其中25栋为新建民宿，11栋由原空置农房改造而来。农房改造用于山里工作室、接待中心、茶室、民宿、青年旅社和农事体验工作坊等。

通过点状供地，H项目实现以点带面、助推乡村振兴战略等显著成效：

第一，特色小镇与田园综合体项目顺利落地。H项目同其他特色小镇与田园综合体项目一样，具有占地大、用地多、容积率低的典型特点，项目前期也遭遇难以供地、不符合规划、不予立项等难题，后因项目符合“点状供地”条件，遂按项目建筑物占地面积、建筑半间距范围及必要的环境用地进行点状规划、点状报批、点状供地，不仅极大的减少了土地占用指标，解决了项目用地问题，还减轻了投资方的资金压力，保障了H项目的顺利落地。

第二，保障资本下乡的权利。资本下乡必将与土地深度融合，才会产生效益。H项目建设所占用的土地，是先进行征收转为国有建设用地，后通过公开出让方式获取的，因而所建项目具有产权，避免了以往通过租赁民房发展特色小镇与田园综合体中所存在的农户毁约、抵押融资困难等弊端，确保了项目投资的可靠性，保障了资本下乡的权利。

第三，拓宽渠道促进农民增收。H项目建设后，改变了当地农民有资源没资产，有权利没利益的现状。一方面，被征收农房户主将农房周边的耕地、林地等分别以600元/亩年和150元/亩年的租金租赁给项目方，用于农事相关项目打造，租赁期为12年，农民每年获取租金收益。另一方面，H的运营解决了大量当地农民务工就业问题，其中服务于H的污水集中处理项目为50多名村民提供了就业岗位。H实现“资源变资产、资产变股金、农民变股民”，让农户分享到了产业增值的收益。

第四，改善乡村周边环境风貌。H项目在建设过程中，联通由镇上到项目的约7公里的自来水管，建立了污水集中处理项目，解决沿途5个村社，约1500人（其中贫困户180人）的健康饮水问题；同时，还推动了沿线农房23户风貌改造，使村内环境清洁整齐，改善了居民的居住条件和生活环境。

“点状供地”可能面临的问题

作为创新型土地政策，“点状供地”模式在落地过程中也会面临一些问题。

打政策“擦边球”非法取地

“点状供地”的一大优势在于不仅缩减了用地指标，同时也减少了项目前期的投资，减轻了投资方的资金压力，因而可能会出现部分社会资本下乡项目打“点状供地”政策的“擦边球”，戴着设施农用地、临时用地的帽子非法取得建设用地。

耕地与建设用地时间不匹配

一般来说项目租赁的耕地、林地租赁期限为12年，但建设用地上所建房屋产权为40年，生态保留用地租赁期限与建设用地出让年限不一致，意味着项目的整体功能不能得到长期保障，难以杜绝因产权不一而带来的问题。

针对以上可能发生的问题，“点状供地”在实施上应采取以下建议。

明确边界，严格生态环境保护

“点状供地”破解了特色小镇/田园综合体项目用地保障的瓶颈，促进了乡村的发展，但也应避免项目开发造成的生态环境和地质安全风险。通过点状供地开发的乡村休闲项目，杜绝以牺牲资源环境为代价来发展经济的现象，应严格依照国土局及地方要求进行合规、合理取地。

持续探索，储备乡村休闲项目

充分利用“点状供地”政策的政策，在借鉴杭州、宁波等地先进经验的基础上，抓紧推行“点状供地”试点、积极发展特色小镇与田园综合体。可持续进行“坡地村镇”建设中“点状供地”的探索，储备多项乡村休闲项目，实现“点状供地”项目空间、布局“多规合一”。

集约用地，盘活存量资源

据大数据统计分析，我国农村地区房屋空置率达到3成以上，其中不少可用于乡村项目的开发利用。可借鉴成熟项目的做法，采用点状供地方式，发展乡村旅游，在盘活农村闲置房屋的同时，带动经济发展、促进农民增收、助推乡村振兴。

本文关键字：乡村振兴 查看更多