13部门发文促乡村旅游 打造升级版“农家乐”

低档的“农家乐”满足不了消费者的新需求；简单的“乡村游”也难以让乡村持续发展。为推动乡村旅游提质升级，近日，文化和旅游部、国家发展改革委等13部门联合发布了《促进乡村旅游发展提质升级行动方案(2018年—2020年)》(以下简称《行动方案》)，既肯定了在扩大乡村旅游规模、提升乡村旅游品质等方面取得的成效，又针对乡村旅游发展面临的问题提出解决之道，推动乡村旅游再上新台阶。

打出提质升级的“组合拳”

“13个部门联合发力，对乡村旅游提质升级具有重要意义，体现了系统思维和统筹理念。”浙江大学管理学院教授、博士生导师周玲强说，乡村旅游市场需求旺盛、富民效果突出、发展潜力巨大，是新时代促进居民消费扩大升级、实施乡村振兴战略、推动高质量发展的重要途径。2017年全国乡村旅游总收入1.39万亿元，乡村旅游总人次为24.8亿人次，分别占国内旅游总收入、国内旅游总人次的30.4%、49.7%。

“乡村旅游是个系统工程，需要农村人居环境整治、乡村公共服务提升、美丽文明乡村建设全面发展，需要多部门参与。”周玲强介绍，以浙江湖州德清县为例，乡村旅游之所以能够发展起来，除了当地村民的创新和创业，还离不开相关政府部门的保驾护航。在创业之初，各个项目都面临资金、土地等难题，当地政府援引浙江省“坡地村镇”相关政策予以扶持，在建设用地指标有限的情况下，采取点状供地和建筑创新方式确保项目落地，并帮助投资者迅速收回投资，确保了项目后期的持续健康运营。

“乡村旅游牵涉的部门多，协调难度大，这是未来落实《行动方案》的最大难点，不能让行动方案只停留在纸上。”南开大学旅游与服务学院教授、中国旅游智库秘书长石培华注意到，《行动方案》从补齐乡村设施建设短板、推进人居环境整治、建立健全产品和服务标准、鼓励引导社会资本参与、加大配套政策支持五个方面做出部署，切中要害，可操作性强。

石培华还建议，只有把乡村旅游提质升级问题作为政府的民生工程，加强顶层设计和顶层管理，才能保证《行动方案》真正变成实际行动，尤其要遵循乡村发展规律，尊重不同乡村的个性，防止“一窝蜂”和“千村一面”问题出现。

夯实乡村旅游硬件建设

并不是所有的乡村都适合发展乡村旅游。第三次全国农业普查主要数据公报显示，全国开展旅游接待服务的村占比为4.9%，约为29226个村。

“近几年全社会对乡村旅游的关注度明显提升。在调研中也发现，很多驻村干部都把发展乡村旅游作为扶贫的首选抓手和工作重点。有的取得了较好的效果，有的效果不佳。”东北财经大学旅游与酒店管理学院院长史达认为，乡村旅游要遵循发展规律，要具备一定的发展条件：从外部来说，要有区位和市场优势，一般位于大中型城市附近、临近成熟的景区、在大型的旅游项目或者政府规划的重要旅游区域内，乡村旅游发展的空间比较大；从内部来说，有资源特色的乡村发展旅游的机会大，比如保持了传统风貌的村落，环境生态好的村落，有蔬果业、渔业、养殖业、手工业等优势产业的村落。

发展乡村旅游一个重要的条件就是要抓好乡村基础设施建设，“要想富，先修路”，进入乡村的道路、电路、水路、网路要通畅。这次出台的《行动方案》针对部分地区乡村旅游外部连接景区道路、停车场等基础设施建设滞后，垃圾和污水等农村人居环境整治历史欠账多，乡村民宿、农家乐等产品和服务标准不完善，社会资本参与乡村旅游建设意愿不强、融资难度较大等问题，做出系统部署：

推进全国乡村旅游道路建设。结合“四好农村路”建设，统筹考虑全国乡村旅游道路发展，完善农村公路网络布局，加快乡镇、建制村硬化路“畅返不畅”整治，优化通建制村硬化路路线走向，尽可能串联带通更多自然村，推进较大自然村通硬化路建设，加快提升改造低等级农村公路。

加大对乡村旅游基础设施建设的用地支持。各地区在编制和实施土地利用总体规划中，乡(镇)土地利用总体规划可以预留少量(不超过5%)规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址乡村旅游设施等建设。农村集体经济组织可以依法使用自有建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同参与乡村旅游基础设施建设。

加强乡村文化软件建设

吃饭、采摘、钓鱼“老三样”式的农家乐，同质化、简单化问题突出，市民体验过几次后就很快失去新鲜感。中国旅游研究院研究员宋子千直陈当前乡村旅游尚处于发展初级阶段的问题：简单模仿，盲目跟风，产品特色不明显，可回味的乡村旅游产品不多；有的地方优质资源未得到充分挖掘，经营方式单一，无法满足居民的多样化需求。

“虽然旅客的消费能力在提升，市场需求旺盛，各路资本蜂拥而至，但是一村一镇本身承载能力有限，可提供的高品质乡村旅游产品较少。”宋子千认为，旅游以文化为魂，文化以旅游为体，中华文明根植于农耕文化，乡村是中华文明的基本载体，乡村旅游要增强乡村文化“软件”建设，大力发掘乡村传统文化资源，推动农村地区实施传统工艺振兴计划，培育形成具有民族和地域特色的传统工艺产品。

乡村振兴的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，这20个字体现“五位一体”的全面振兴，回应了人民群众对美好生活的向往和期待。国家公共文化服务体系建设专家委员会主任委员、北京大学信息管理系教授李国新强调，乡风文明是乡村产业兴旺的思想基础和精神保障，是乡村有效治理的文化依托。

专家认为，《行动方案》全面促进乡村旅游高质量发展，针对乡村旅游提质升级的制约因素进行系统推进。在实施乡村振兴战略的过程中，要加强文化建设，深入挖掘农耕文化中蕴含的思想观念、人文精神、道德规范，实现创造性转化和创新性发展，建设文明乡风。特别要重视乡村旅游人才开发，培育和善用乡贤，发挥乡土人才的智慧，吸引大学生村官、专业人才、旅游职业经理人等群体回乡创业。

13个部门发文是一个新的起点，在乡村振兴战略的引领下，将形成全面系统推进乡村旅游发展的顶层设计和强大合力。未来要因地制宜探索新的发展模式，改善基础设施条件和环境，增强文化内涵和特色，促进乡村旅游实现高质量发展。

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