景区降门票运动屡战屡败 这次能毕其功于一役吗？

在国内，景区降门票行动可谓是屡见不鲜，从2007年起，几乎每隔两三年就来一次。

6月29日，国家发改委发布“指导意见”，要求各地区以5A级国有景区为重点，通过开展定价成本监审或成本调查，清理规范门票价格“额外负担”等，在今年“十一”黄金周之前降低一批重点国有景区门票价格。目前，湖南、湖北、江苏、广西、山东、贵州、安徽、青海、山西、陕西等地已出台国有景区降价的具体方案或计划，多数景区票价降幅达10%—30%。

又一场轰轰烈烈“降门票行动”席卷全国，和以往历次调价相比，这次行动有何不同，能一劳永逸的解决门票问题吗?

“和以往相比，这次的行动有两个显著不同值得关注”，中国社会科学院财经战略研究院副教授魏翔对新旅界(LvJieMedia)表示，“一个是宏观经济面临压力，居民负债率攀升，消费能力受到挤压，降门票是变相打折吸引流量，现在景区普遍缺流量，借此溜坡下驴;二是发改委此次强力发音，信号精准，当前的行政力量亦非十年前可比。”

十年努力降门票

盘点历次降门票行动，可以看出此次的行动力度空前。

2007年，景区门票涨价过快的现象引起国家发改委的高度重视，下发通知，规定旅游景区门票调整频次不低于3年，并对调整幅度、提前公布时间进行要求，并提出社会公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，要从低制定门票价格或免费。

2009年，国务院常务会议通过《关于加快发展旅游业的意见》，提出要优化旅游消费环境，加强旅游景区门票价格管理。对此，相关部门迅速出台配套措施，包括扩大免费景区数量，收费景区严格调价程序，实行听证制度，延长调价提前公布时间，禁止法定节假日前1个月内调整价格，禁止捆绑收费。

2012年，为鼓励旅游消费，相关部门出台高速公路节假日免费政策，同时，又一轮降门票行动开始了，据统计，先后有数百家景区加入降价名单，部门省份实现票价普降政策。

2015 年 9 月，国家发改委在全国开展为期一年的景区门票价格专项整治，规定专项整治期间，各地原则上不出台新的上调景区门票价格方案。该行动上升到了“专项整治”的程度，几乎是全面禁止了景区门票涨价行为。然而，很难说该行动取得了多大成效，一年后，发改委公布的行动成果显示：共降低了312个调价不规范景区的门票价格，但其中5A级景区仅有24个;中止了181个景区的拟调价程序，然而部分景区在行动结束后立即着手启动调价程序。

事实上，“雷声大、雨点小”，这是历次调价行动面临的质疑，而连续不断的调价政策也侧面说明了，此前历次的行动未取得满意的效果。

调价的同时，全民也在进行一场“门票价格为何过高”的大讨论。按照法理，国有景区属全民所有，应以公益性为先，游客和舆论界占据法理优势，将高票价归结景区及当地管理者的贪婪;而景区则各诉苦衷，并扛起市场经济大旗，表示景区投资、建设、运营、维护成本高，人员工资年年涨，涨价也是迫不得已。部分龙头景区则认为，涨价有调节客流量的功能，避免突破景区客流承载能力。

原国家旅游局规划专家王兴斌认为，“整体来看，大部分景区门票价格并不高，一个大数据说明近1万个A级景区人均门票收入才20来块钱。5A级景区有250个，他们是全国最有名的景区，又是黄金周最拥堵的景区，250个里边门票在50块以下和免门票的大概十分之一，50块到100块是十分之二，100块到200块的占了43%， 200块以上甚至有到600块的占10%。问题就出在收费金字塔尖的一二百个5A级景区，他们的价格在老百姓心中都很高。”

2018年3月政府工作报告中明确指出，“降低重点国有景区门票价格”。某种程度上，这是对“门票价格居高不下”的精准打击。

“这次降价是力度最大的一次，不仅政府工作报告提出重点国有景区带头降价，还给出了明确的指导意见和行动方案，比如发改委明确了门票定价成本的构成，包括景区支出中依法应由各级政府承担部分，以及与景区正常运营无关的支出，不得计入景区门票定价成本;各级政府提供的补贴和已通过单独收费补偿部分，以及景区特许经营收入，应冲减景区门票定价成本”，北京联合大学旅游学院副研究员杨彦锋告诉新旅界(LvJieMedia)。

“这次降价行动方案，有很强的可操作性，国有的涵盖了绝大部分景区的数量，然后重点景区又涵盖了绝大部分游客的数量，所以有望非常普遍的让游客感觉到门票降价”，杨彦锋称。

长期效力有待观察

此次门票降价行动得到了各地重点景区的积极响应，也被不少业界专家学者们看好，但值得注意的是，该方案并非一套长效机制，短期效果显著，但长期来看，能否跳出此前“调完再涨、涨了再调”的循环，仍有待观察。

事实上，景区门票不断上涨的根本原因在于“利益机制”。

例如，国内游客和媒体津津乐道的美国国家公园低门票、免门票，主要源于美国联邦政府的投入。美国联邦政府共管辖约59个国家公园，以及纪念碑、战争纪念公园、海岸线、自然保护区、休闲地区等350个。为此，每年美国国会拨款约30亿美元，占以上旅游机构总开支的70%左右，国家公园管理局从不给各个公园下达创收指标，以防止公园借口搞开发项目。

此外，社会团队和私人的捐助、特许经营、门票、停车费等，构成国家公园剩余经费来源。美国国家公园起步较早，开发理念以保持原貌为主，罕有大拆大建，摊销折旧、维护成本相对较低。

日本的国家公园与美国类似，日本国家公园的经费主要来源于国家拨款和地方政府的筹款，国家公园免收门票，决不允许国家公园管理部门下达经济创收指标。

景区、旅游资源归全民共享，那么景区的开发、建设、维护应主要由中央财政买单，全民受益。而国内大部分景区是由地方政府负责开发建设，这种情况下，想要全民受益，地方买单，难度颇大。一些地方政府在财力有限的情况，只能“靠山吃山”，把成本费用通过门票转移到游客身上。而门票创收的口子一旦打开，难以避免夹杂地方政府的各种诉求。

例如不少地方政府在门票中设立各类基金，如城建基金、文化发展基金、扶贫基金、XX专项基金，抽取资金用于地方建设。例如，此前峨眉山的门票就包含新农村建设基金等。

不少地方需要安置由历史遗留、退伍安置、国企重组等产生的人员就业，本地又缺乏有足够竞争力的企业，只能安插到景区。中部某县国有历史遗迹景区，正常编制30余人，然而为了安置就业，不得不安排了130余人。该景区负责人表示，“只能让大部分员工不来上班，否则景区工作人员比游客都多”。

景区能带来利益，这激发了地方政府进一步扩大景区的意愿，导致景区越来越“胖”，成本也越来越高，票价相应激增，例如江苏宿迁的项羽故里，原本是不过十亩的纪念遗址，2012年当地投资40亿元扩大至近千亩。面积扩大百倍，大批新修项目和建筑，反而冲淡了其原本的文化韵味。而这仅是各地景区扩大化的一个缩影。

其实，采取免门票或低门票的景区，往往是当地政府财力强，工商业、服务业发达，城市本身并不依赖旅游景区带来的收入。如杭州的西湖免门票，北京的故宫门票淡季仅40元、天安门15元、天坛的联票仅20元。这类城市综合服务能力完善，接待能力突出，由层次丰富的工商业和服务业，高效满足游客各种需求，游客平均消费较高，游客类型也更多样，如商务会展游客、活动赛事演唱会游客、购物游、休闲游等，旅游对经济带动作用突出。政府往往能从税收和土地增值中获取高回报。

而高度依赖旅游业的城市，产业结构单一，除基本的旅游消费之外，缺乏其他优质产业和服务承接游客溢出的消费需求，游客平均消费支出有限。此外，这类城市的综合接待能力有限，在不加大基础设施投资力度的情况下，难以快速提升接待能力。对于这类城市，游客增多对税收和土地增值的贡献有限，又会带来接待能力的压力，提升门票价格才是最立竿见影的创收手段。

对于贫困地区的景区，财政上更是高度依赖门票收入。原国家旅游局规划专家王兴斌举例，“九寨沟的门票很高，缆车和购物也高，但它是国家级贫困地区，如果阿坝州没有九寨沟摇钱树，这个州政府财政状况就非常困难。在像这样少数民族贫困地区的景区门票价格高，也是这一次工作的一个难点。”

“降门票问题，是地方政府和中央政府、地方政府和企业等利益相关主体之间的一种利益博弈的平衡，要考虑到当地经济状况”，王兴斌表示。

长期来看，破局“门票经济”需要解开地方政府和门票的利益绑定，需要对旅游资源的投资开发模式和回报机制，重新进行理顺。短期行政命令的干涉，一方面有不顾各地差异一刀切之嫌，另一方面利益面前，地方政府难以保持长期定力，十年来，门票调控越调越涨已经说明了这一点。

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