我国乡村土地改革政策解析

 农业是我国经济的基础，土地制度是农村经济制度的根基。农村土地制度的变迁与发展，不仅关系到农业现代化的有效推进，还对整个社会经济的发展具有举足轻重的作用。近几年，我国农村土地改革从土地确权，到经营权流转，再到所有权、承包权、经营权的三权分置，以及“农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点”的三块地改革实践，在发展中取得了瞩目的成效。在乡村振兴战略的背景下，农村土地制度改革为“三农”问题的解决提供了基础保障。

近年来，随着乡村建设的推进，国家在农业现代化、智慧农业、土地政策、扶贫攻坚、农业旅游、金融支持等多方面都发布了一系列政策。而土地政策是持续性最强，对乡村改革影响最大的基础性政策。可以说，一切乡村发展路径都离不开土地政策的支持，土地政策的改革将加快乡村振兴的步伐。

农村土地改革要坚守三条底线，即土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。目前，土地改革的重要内容主要包括四个方面：农村土地承包经营权改革、农村宅基地制度改革、农村土地征收制度改革与农村集体经营性建设制度改革。

我国乡村土地制度改革的四个重要方向

一、农村土地承包经营权改革：严格保护农户承包权，加快放活土地经营权

农村土地承包经营权改革的基础是土地确权，2011年国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，首次从国家层面提出土地确权。2014年，我国开始为承包地确权颁证，截至2016年底，农村已经有82%的土地面积完成确权，并计划于2018年全面完成农村土地确权。

在农村土地确权基础上，中共中央办公厅国务院办公厅于2016年10月印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确农村土地所有权、承包权、经营权的三权分置格局。指出承包农户有权通过转让、互换、出租(转包)、入股或其他方式流转承包地并获得收益，有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地。

农村土地三权分置格局

农村土地确权与所有权、承包权、经营权三权分置格局的确定为乡村土地改革奠定了基础，为闲置宅基地流转使用、集体经营性建设用地入市等重要改革方向扫清了障碍。党的十九大报告进一步明确“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，这必将带来农村土地规模化流转，使土地流转进入新时代。

2017年12月召开的中央农村工作会议，对农村土地制度改革提出了新要求。会议指出，要坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，壮大集体经济，建立符合市场经济要求的集体经济运行机制，确保集体资产保值增值，确保农民受益。会议强调，落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，完善承包地“三权分置”制度，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，深入推进农村集体产权制度改革。

二、农村宅基地制度改革：保障农户宅基地用益物权

2014年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》发布，标志着我国“三块地改革”正式进入试点阶段。在宅基地制度改革方面，文件明确提出探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式;对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用;探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。并明确兼顾不同发展阶段和模式的试点选择原则。2015年国土资源部批准了15个县(市)作为农村宅基地制度改革试点，推行集体土地的改革方案。

此后，农村宅基地改革不断加速，这些政策在保障农户宅基地用益物权的基础上，加速了农村宅基地的改革进程。2016年中央一号文件提出要加快推进农村宅基地使用权确权登记颁证工作。2017年中央一号文件提出，全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地,增加农民财产性收入。

2017年是宅基地改革快速推进的一年，宅基地试点从15个扩大到33个;2017年8月住房城乡建设部《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》印发，启动租赁住房试点，并确定了13个改革试点城市。同年11月，十九届中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》，强调在已经试点的33个县基础上，再次拓展宅基地改革试点范围。并针对宅基地改革中存在的问题，提出不得以买卖宅基地为出发点，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件的新要求。

首批13个租赁住房试点城市

从2015年开始的宅基地改革试点主要从三方面探索了农村宅基地管理的新路径。

宅基地改革试点的主要内容

退出的宅基地可整理支持发展乡村旅游，2017年一号文件强调，允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。各地开始尝试使用退出的宅基地发展乡村旅游。

超标的宅基地可授权有偿使用，如宁夏回族自治区平罗县，在按照一户一宅、面积法定原则进行确权登记基础上，对超占面积农户一次性收取有偿使用费。截至2017年1月，全县共收缴有偿使用费787.46万元。

确权的宅基地可与房屋一同申请贷款，如青海省湟源县，通过搭建农村住房财产权(含宅基地)抵押贷款担保平台，为抵押农户提供“以奖代补”的惠农贷款担保，助力乡村旅游、养殖等产业发展。马场台村11户通过宅基地抵押共贷款42万元，目前已经实现每年1万到6万不等的纯收入。

三、农村土地征收制度改革：全方位保障农民征地后的利益

党的十八届三中全会增加了被征地农民的补偿办法，并在此后发布的农村政策中，不断明确政策方向与具体措施。在农民安置方面。相关政策强调，除补偿农民被征收的集体土地外，还需对失地农民进行就业培训、保障被征收农民的城镇社会保障，同时有条件的地方可采取留地、留物业等方式安置失地农民。在征收办法方面，强调制定缩小征地范围的办法。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

土地征收制度改革中的农民安置与征收办法

2016年发布的《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中强调推进农村土地征收改革试点工作;2017年2月，《中共中央国务院关于加强保护和改进占补平衡的意见》出台，强调对耕地保护责任主体的补偿激励，实行跨地区补充耕地利益调节;同年12月，国土资源部副部长曹卫星表示，国土部将进一步深化征地制度改革，切实维护农民土地权益。总之，农村土地征收制度改革的相关政策以全方位保障农民征地后的利益为前提。

四、农村集体经营性建设用地制度改革：建立入市制度

农村集体经营性建设用地制度的改革是近年来乡村建设的基础与条件。2014年的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》明确提出了集体土地入市的大方向。政策强调，完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能;明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径，适当提高农民集体和个人分享的增值收益;建立健全市场交易规则和服务监管制度。同年印发的《国家新型城镇化规划》中指出，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

2016年5月，中国银监会、国土资源部印发《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》，规范推进农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作，规定在坚持土地公有制性质不变，耕地红线不突破，农民利益不受损的前提下，开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作，落实农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。

2017年中央一号文件，再次强调集体经营性建设用地入市的土地改革方向，明确推进农村集体经营性资产股份合作制改革，确认成员身份，量化经营性资产，保障农民集体资产权利。2018年一号文件指出，加快推进集体经营性资产股份合作制改革，为今后一段时间农村集体经营性建设用地制度改革指明了重点方向。

农村集体经营性建设用地改革在全国的试点工作主要在三方面进行了尝试与突破。一是土地抵押融资，在集体经营性建设用地与国有土地“同权同价”的总原则下，集体经营性建设用地拥有抵押贷款权，可以通过土地抵押进行融资。如北京市大兴区把土地入市后的“未来收益”作为抵押，推出村镇(环境)整治建设贷款、小城镇建设基金等金融服务，为大兴区相关项目建设提供了启动资金。二是分散零星土地调整集中入市，由于土地分布不均，碎片化严重，试点县多采用土地统筹，集中入市的方式。如四川省郫县将集体建设用地指标在扣除集中居住区建设使用指标和新增有效耕地后，节余产业发展预留区在符合规划的前提下就地入市，成功将零星分散的集体经营性建设用地调整集中入市。三是建立土地收益调节机制。土地改革的一个重要目的就是增加农民收入，支持农村可持续发展，因此，几乎所有的集体经营性建设用地设点县(区)都设计了收益调节机制。如大兴区通过制定“增值收益调节金征收使用管理办法”，调节收益分配，在保证农村基础建设资金基础上，使企业、村集体、农民都受益;浙江省德清则不直接分配入市收益，而是将资源性资产转变为经营性资产，以折股量化的形式用于壮大集体经济，推动农村经济社会全面、协调、可持续发展。

2018年是农村土地制度改革的收官之年，农村集体产权制度改革试点将继续增加，相关政策和要求备受瞩目。在乡村振兴战略的指导下，国家将加快推进农村土地流转，处理好流转过程中土地与农民的关系，保障农民权益，带动农民增收，采取灵活多变的形式高效利用集体资产，通过农业供给侧结构性改革推动农业现代化进程，从而实现农村社会经济的繁荣发展。

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